I SA/Wa 227/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi I. K.-G. i J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej oddala skargę. Zaskarżona decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonych w S. przy ul. [...], oznaczonych jako działki o numerach [...], stanowiących współwłasność: B. Ś., Z. P., J. P., E. P., A. P. oraz E. K. - części dotyczącej granicy prawnej między działkami o numerach ewidencyjnych [...] (obecnie [...] - własność G. i W. G.), a działkami [...] (własność I. K.–G. i J. G.). Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 1997 r., wydaną na wniosek: B. Ś., Z. P., J. P., E. P., A. P. i E. K. został zatwierdzony projekt podziału opisanych na wstępie nieruchomości, które zabudowane były obiektami gospodarczymi. W wyniku podziału powstały działki: [...] oraz [...]. Podstawę prawną decyzji podziałowej stanowił przepis art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). W dniu 22 grudnia 2006 r. I. K. – G. i J. G. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 1997 r. w części dotyczącej granicy prawnej między działkami o numerach ewidencyjnych [...] (obecnie [...] - własność G. i W. G.), a działkami [...] (własność małżonków G.), powstałej w wyniku w/w podziału. Wnioskodawcy twierdzili, że dokonany podział budynku gospodarczego nie był właściwy, bowiem geodeta nie wykonał w terenie żadnych pomiarów, a podział oparł na archiwalnych danych pomiarowych, co było niezgodne z rzeczywistością. Twierdzili również, że w operacie techniczno - podziałowym brak było opinii eksperta budowlanego, w sprawie technicznej możliwości podziału budynku i zlokalizowania miejsca ścian oddzielenia przeciwpożarowego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odmówiło uwzględnienia powyższego wniosku podnosząc, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, kwestionowana decyzja jest oceniana według przepisów prawa materialnego, obowiązującego w dacie jej wydania. Podstawę prawną przedmiotowej decyzji stanowił zaś art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podział nieruchomości następował wówczas na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji ogólnej, zatwierdzającej projekt podziału. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego organ podkreślił, iż w niniejszej sprawie podział nieruchomości był zgodny z obowiązującym - w tamtym okresie czasu - planem zagospodarowania przestrzennego miasta S., zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia [...] kwietnia 1982 r. Położone w bezpośrednim sąsiedztwie dwie nieruchomości oznaczone numerami [...], w planie tym przeznaczone były pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej i średniej intensywności zabudowy z usługami podstawowymi. Przepisy natomiast ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. nie zawierały zapisu o konieczności dokonywania podziału nieruchomości wzdłuż linii ścian oddzieleń przeciwpożarowych na całej wysokości budynku. W tych warunkach zatem Kolegium uznało, że decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w S. z dnia [...] grudnia 1997 r. została wydana w oparciu i zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa i nie posiada cech rażącego naruszenia prawa, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozpatrując sprawę, na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, który złożyli małżonkowie G., Kolegium podzieliło wcześniejszy swój pogląd. Przytaczając orzecznictwo sądowo-administracyjne dotyczące instytucji stwierdzenia nieważności decyzji, organ stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które warunkują możliwość stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W szczególności zaakcentowano brak przesłanek określonych w przepisach art. 156 § 1 pkt 2 oraz 6 k.p.a. Kwestionowana decyzja zgodna była bowiem z obowiązującym w dacie jej wydawania prawem jak również, nie zachodziła w tym przypadku sytuacja, aby samo podjęcie wykonania decyzji miało znamiona czynu zagrożonego sankcją karną przewidzianą w: kodeksie karnym, ustawie karnej skarbowej, kodeksie wykroczeń lub innych przepisach karnych. Powyższa decyzja stała się z kolei przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I.- K. G. i J. G. Skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, domagali się, aby organ stwierdził nieważność decyzji podziałowej i dokonał z urzędu rozgraniczenia obu nieruchomości cyt: "w celu doprowadzenia do wyznaczenia faktycznej granicy prawnej podziału z 29 grudnia 1997 r. zgodnie z obowiązującym wówczas prawem". Twierdzili też w szczególności, że ponieważ podział przedmiotowej nieruchomości dotyczył także budynku, to nie mógł być dokonywany jedynie w oparciu o przepisy prawno - geodezyjne a powinien także uwzględniać przepisy prawa budowlanego. Naruszenie zaś tych przepisów – w ocenie skarżących - stanowiło przestępstwo z art. 231, 271 i 273 k.k. Wprowadzenie budynków (powstałych w wyniku podziału budynku) do ewidencji nastąpiło również – ich zdaniem – cyt. "poprzez złamanie prawa". Skarżący wywodzili, że - zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414) – pod pojęciem budynku należy rozumieć obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Ponadto – w myśl § 4 rozporządzenia Ministrów Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa oraz Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 17 grudnia 1996 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 158, poz. 813) – budynkiem – w rozumieniu rozporządzenia - jest budynek określony w przepisach prawa budowlanego (...). Skarżący podnosili także, iż przeprowadzenie podziału w 1997 r. spowodowało sfałszowanie danych w ewidencji gruntów na ich niekorzyść i z tych powodów – ich zdaniem - należało by unieważnić decyzję podziałową i następnie przeprowadzić rozgraniczenie pomiędzy obiema nieruchomościami. W piśmie z dnia 1 czerwca 2008 r., uzupełniającym skargę, małżonkowie G. zakwestionowali moc dowodową protokołu z przyjęcia granic z 2003 r. i z protokołu przyjęcia wznowienia znaków granicznych, ze względu na cyt. "rażące uchybienia proceduralne". Twierdzili również, że - ich zdaniem - złożenie w 1997 r. przez poprzednich właścicieli nieruchomości (wnioskujących o jej podział) oświadczeń, w których osoby te zrzekły się prawa do wniesienia odwołania od kwestionowanej decyzji, dowodziło celowego działania organu, który w ten sposób cyt. "chciał się zabezpieczyć i przypisać, że to współwłaściciele chcieli nieprawnego działania organu w postępowaniu podziałowym". W piśmie tym przedstawiono stan faktyczny, jaki wg skarżących obecnie występuje na gruncie, opisano historyczny przebieg wypadków, związanych z przedmiotowym sporem granicznym. Skarżący, powołując się też na orzeczenie Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1960 r. (OSPiKA 1967, poz. 110) w dalszym ciągu twierdzili, że wspomniany wyżej budynek gospodarczy został niewłaściwie przez geodetę podzielony. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za nieuzasadnioną. Przede wszystkim należy zauważyć, że przedmiotowa sprawa dotyczyła stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z niekwestionowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju postępowanie jest oczywiści dopuszczalne, ale w przypadku, gdy postępowanie takie odnosi się do decyzji tzw. podzielnej. Przykładowo można w tym wypadku wskazać na decyzję o wywłaszczeniu nieruchomości, która to decyzja reguluje różne, odrębne kwestie takie jak: orzeczenie o wywłaszczeniu, odszkodowanie, postanowienie o złożeniu tej kwoty do depozytu sadowego i.t.p. (vide: np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 1990 r. sygn. akt II SA 740/90 ONSA 1991r. z. 1 poz. 7). Kwestionowana natomiast decyzja jest decyzją zatwierdzającą podział nieruchomości i takiego charakteru nie posiada. Ponadto, jak słusznie zauważyło to Kolegium, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej miarodajną jest zgodność kwestionowanej decyzji ze stanem prawnym, obowiązującym w dacie jej wydawania. W dniu 31 grudnia 1997 r. podział nieruchomości był dokonywany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127), która w art. 10 ust. 1, mającym podstawowe w tej materii znaczenie i będącym podstawą prawną kwestionowanej decyzji, przewidywała, że podział nieruchomości może nastąpić, jeżeli jest on zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia przy tym wymaga, iż przepis ten dotyczył zarówno nieruchomości niezabudowanych jak i nieruchomości zabudowanych, przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy, z wyjątkiem gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej (art. 1 cytowanej ustawy). Ustawa ta innych przesłanek, warunkujących podział nieruchomości nie przewidywała. W szczególności nie zawierała ona regulacji, którą przewiduje obowiązująca aktualnie ustawa gruntowa tj. ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), w myśl której, jeżeli przedmiotem podziału jest nieruchomość zabudowana, a proponowany jej podział powoduje także podział budynku, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany oddzielenia przeciwpożarowego usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przekrycia dachu. W budynkach, w których nie ma ścian oddzielenia przeciwpożarowego, granice projektowanych do wydzielenia działek gruntu powinny przebiegać wzdłuż pionowych płaszczyzn, które tworzone są przez ściany usytuowane na całej wysokości budynku od fundamentu do przykrycia dachu, wyraźnie dzielące budynek na dwie odrębne wykorzystywane części. Dodać też wypada, że - zgodnie z poglądem doktryny a także orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – wspomniany wyżej przepis art. 10 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - należało interpretować w ten sposób, iż w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rejonowy organ miał obowiązek zatwierdzić powyższy projekt (vide: Stanisław Rudnicki "Prawo obrotu nieruchomościami" wyd. C.H.Beck Warszawa 1996, str. 28 - Podział nieruchomości; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1112/97, LEX nr 44540). Podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. miał zatem do spełnienia tylko jeden cel tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowej nieruchomości, nowych nieruchomości. Odnosząc powyższe do przedmiotowego stanu faktycznego należy wskazać, że podział pierwotnej nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], z której wydzielono, w wyniku podziału, działki będące obecnie własnością G. i W. G. oraz I. K. –G. i J. G. nastąpił na wniosek jej poprzednich współwłaścicieli i był zgodny z treścią obowiązującego w tamtym czasie planu zagospodarowania przestrzennego. Wg jego postanowień, nieruchomości położone na tym terenie przeznaczone bowiem były pod budownictwo mieszkaniowe o niskiej i średniej intensywności zabudowy z usługami podstawowymi (uchwała nr [...] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 28 kwietnia 1982 r.). Decyzję podziałową wydał w sprawie organ właściwy tj. Urząd Rejonowy w S. Powyższy podział dotyczył gruntu zabudowanego budynkiem pełniącym funkcje gospodarcze i – jak wynika z ustaleń prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] lutego 2004 r. sygn. akt [...] o wydanie (utrzymanego w mocy przez wyrok Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] września 2004 r. sygn. akt [...]) podział rzeczonego budynku (aktualnie w części wyburzonego) nastąpił po prowizorycznej ścianie działowej. Zatem, należy rozumieć, wzdłuż przegrody pionowej. Z ustaleń poczynionych przez sąd powszechny wynikało również, że podział dokonany na podstawie projektu sporządzonego przez geodetę D. M., na podstawie którego została wydana kwestionowana decyzja - został pod względem geodezyjnym - sporządzony w operacie gruntowym prawidłowo. Problem natomiast sprowadzał się do niezbyt starannego określenia przez geodetę granicy między przedmiotowymi działkami na gruncie. Okoliczność tę potwierdzają pośrednio sami skarżący, którzy w samym wniosku z dnia 18 grudnia 2006 r. o stwierdzenie decyzji podziałowej, opisali szczegółowo stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w pracach geodety D. M. uczestniczyła faktycznie sama skarżąca i po nabyciu przez strony swoich działek w 1998 r. aż do roku 2002 żadna ze stron nie zgłaszała protestów ani zastrzeżeń do dokonanego podziału. Dopiero w 2002 r. powstał między stronami spór graniczny, który wywołuje rożne postępowania (administracyjne i sądowe) w tym m. in. leży u podstaw postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o podziale. Kwestia prawidłowości wytyczenia granicy na gruncie nie jest badana przez organ w postępowaniu o wydanie decyzji o podziale tego gruntu i tym samym nie może być przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej. Wadliwość (jeśli istotnie taka zachodzi) wpisów w ewidencji gruntów i budynków również jest usuwana w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Dla stwierdzenia natomiast, że dana decyzja w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 156 § 1 pkt 6 k.p.a.), co skarżący podnoszą w skardze, wymagane byłoby wykazanie, iż samo podjęcie wykonania tejże decyzji miałoby charakter przestępstwa lub wykroczenia. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by ktokolwiek do tej pory został z tego powodu ukarany przez sąd. Podkreślenia także wymaga, że dokonany, w oparciu kwestionowaną decyzję, podział był podstawą aktów notarialnych (umów sprzedaży), które zawarły strony ze zbywcami nieruchomości i notariusz sporządzający owe umowy nie stwierdził by podział nieruchomości zatwierdzony kwestionowaną decyzją był wadliwy i w związku z tym nie mógł stanowić podstawy do zawarcia umowy sprzedaży. W przeciwnym bowiem wypadku – odmówiłby sporządzenia aktu. Umowy te i skutki prawne, które one wywołały stały się następnie podstawą do założenia przez sąd wieczystoksięgowy nowych ksiąg wieczystych i dokonania w nich odpowiednich wpisów. Nadmienić wypada, że Sąd nie mógł odnieść do treści orzeczenia Sądu Najwyższego, na jakie powoływali się skarżący w piśmie z dnia 1 czerwca 2008 r., bowiem tak oznaczone orzeczenie nie istnieje (siedem lat różnicy pomiędzy datą ogłoszenia orzeczenia a datą jego publikacji). Zaznaczyć trzeba, że orzeczenie z 1960 r. siłą rzeczy musiało się odnosić do stanu prawnego regulowanego poprzednią ustawą gruntową tj. ustawą z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i dekretem z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (Dz. U. Nr 57, poz. 319). Biorąc powyższe pod uwagę Sąd – z mocy przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) – orzekł jak w sentencji.