I SA/Wa 1724/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Asesor WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania I. R., reprezentowanej przez radcę prawnego E. G., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] [...], ozn. hip. "[...] [...] Nr Nr [...] i [...]", wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym: Nieruchomość gruntowa położona w W. przy al. [...] [...], ozn. hip. "[...][...] Nr Nr [...] i [...]", działka nr [...]o powierzchni [...] m2 - stanowiąca zgodnie ze świadectwem Wydziału Hipotecznego Sądu Okręgowego w W. z dnia [...] listopada 1946 r. Nr [...], zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w W. - Oddziału Ksiąg Wieczystych z dnia [...] stycznia 1949 r. Nr [...] oraz zaświadczeniem Państwowego Biura Notarialnego w W. z dnia 3 lutego 1992 r. L.dz. [...] współwłasność M. W. i I. A. O. w częściach równych w jednej połowie oraz B. i J. małżonków M. w równych częściach w drugiej połowie - została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 , poz. 279 ze zm.). Na podstawie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. grunt przedmiotowej nieruchomości przeszedł z dniem 21 listopada 1945 r. na własność Gminy W., a następnie - z mocy art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130) - stał się, z dniem 13 kwietnia 1950 r., własnością Skarbu Państwa. Opisana wyżej nieruchomość została objęta w posiadanie przez Gminę W. na podstawie ogłoszenia Zarządu Miejskiego W. zamieszczonego w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1948 r. W dniu [...] stycznia 1949 r. B. i J. małżonkowie M. złożyli w trybie i w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Złożone w dniu 20 sierpnia 1949 r. podanie M. W. i I. O. o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej zostało rozpatrzone odmownie orzeczeniem administracyjnym Zarządu Miejskiego w W z dnia [...] kwietnia 1950 r. L.dz. [...] Postanowieniem z dnia [...] maja 1997 r. sygn. akt I Ns [...] Sąd Rejonowy dla W. . stwierdził, że spadek po I. A. O., zmarłej dnia [...] listopada 1996 r., nabyły: B. A., I. R., B. M i D. B., w częściach równych. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 1998 r. sygn. akt [...], spadek po M. K. z d. W., zmarłej dnia [...] lutego 1998 r., nabył w całości R. A. K.. Postanowieniem z dnia [...] lutego 1998 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy dla W. ustanowił w osobie D. K. kuratora dla B. M. i . M. Grunt dawnej nieruchomości hipotecznej, ozn. hip. "[...][...] Nr Nr [...] i [...]", działka nr [...]o powierzchni [...] m2, w części stanowiącej własność Skarbu Państwa, wchodzi aktualnie w skład działek ewidencyjnych: nr [...] w obrębie [...]- obejmującej grunt uregulowany w księdze wieczystej KW Nr [...], znajdujący się w użytkowaniu wieczystym U. W., oraz nr [...] w obrębie [...] - stanowiącej teren zajęty pod ulicę [...]. W pozostałej części, obejmującej działki ewidencyjne nr [...] w obrębie [...] oraz nr nr [...] i [...] w obrębie [...], przedmiotowy grunt stanowi własność Miasta W. Podstawę dokonanego przez Sąd Rejonowy dla W.w dniu [...]stycznia 1997 r. wpisu U. W. jako użytkownika wieczystego nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], obejmującej działkę ewidencyjną nr [...] w obrębie [...], oraz jako właściciela znajdujących się na niej budynków, stanowiły decyzje Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1978 r. Nr [...] i z dnia [...] lipca 1975 r. Nr [...] o przekazaniu przedmiotowego gruntu w użytkowanie [...] oraz art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), stanowiący podstawę prawną uwłaszczenia uczelni państwowych z mocy prawa, z dniem 27 września 1990 r., gruntami pozostającymi dotychczas w ich zarządzie (do dnia 1 sierpnia 1985 r. - w użytkowaniu). Prezydent W., w wyniku rozpatrzenia wniosku B. i J. małżonków M. z dnia [...] stycznia 1949 r., zgłoszonego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], odmówił ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ulicy (właśc. alei) [...][...], ozn. hip. "[...][...]Nr Nr [...] i [...]", wchodzącej w skład działki ewidencyjnej nr [...]. Podjęte rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji uzasadnił faktem nabycia użytkowania wieczystego przedmiotowego gruntu z mocy prawa przez U. W., na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, oraz brakiem kompetencji do odwrócenia powyższego skutku prawnego, potwierdzonego wpisem w księdze wieczystej KW Nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. Prezydent W. wskazał również, jako przeszkodę w uwzględnieniu zgłoszonego wniosku, fakt zabudowania objętego nim gruntu budynkiem 6 - kondygnacyjnym. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła w terminie ustawowym I. R., reprezentowana przez radcę prawnego E. G., zarzucając organowi pierwszej instancji błędne przeprowadzenie postępowania dowodowego, z oczywistym naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Zgłoszony zarzut strona umotywowała oparciem rozstrzygnięcia na okolicznościach nie stanowiących, w jej ocenie, przeszkody w uwzględnieniu zgłoszonego wniosku. Wojewoda [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazał, że wniosek o przyznanie na gruncie nieruchomości [...] prawa własności czasowej (obecnie - użytkowania wieczystego), zgłoszony w trybie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów położonych na obszarze m.st. Warszawy, podlega uwzględnieniu, jeżeli spełnione są łącznie przesłanki określone w przepisach art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu, tj. gdy wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, jego prawnych następców, będących w posiadaniu gruntu, lub osób prawa jego reprezentujących złożony został w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia gruntu w posiadanie przez gminę W. (art. 7 ust. 1), oraz jeśli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela (lub jego następców prawnych) da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (w aktualnym stanie prawnym - według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) (art. 7 ust. 2). Pozytywna weryfikacja łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. obliguje właściwy organ do uwzględnienia zgłoszonego w powyższym trybie wniosku, o ile w ustalonym stanie faktycznym nie zachodzą okoliczności, które w świetle powszechnie obowiązujących przepisów prawa stanowią przeszkodę w ustanowieniu użytkowania wieczystego objętego nim gruntu. Przeszkodę taką stanowi w szczególności nabycie przez osobę trzecią w stosunku do nieruchomości objętej zgłoszonym wnioskiem prawa użytkowania wieczystego. Organ wyjaśnił, że na normatywną treść prawa użytkowania wieczystego, zbliżoną do treści prawa własności, składają się uprawnienia użytkownika wieczystego do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania tym prawem w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, a w przypadku ustanowienia użytkowania wieczystego w drodze umowy - również w granicach określonych przez umowę o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste (art. 233 k.c). Uprawnienie użytkownika wieczystego do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób wyklucza zatem możliwość przyznania takiego samego uprawnienia w stosunku do tej samej nieruchomości innej osobie, poza przypadkiem wspólności prawa użytkowania wieczystego przysługującego współuprawnionym w częściach ułamkowych. Grunt nieruchomości [...]ozn. hip. "[...][...] Nr Nr [...] i [...]", działka nr [...] o powierzchni [...] m2, objętej zgłoszonym w trybie i w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. wnioskiem B. i J. małżonków M. o przyznanie prawa własności czasowej, wchodzi - w części stanowiącej działkę ewid. nr [...] w obrębie [...] - w skład nieruchomości, która na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym stała się z mocy prawa, z dniem 27 września 1997 r., przedmiotem użytkowania wieczystego U. W., jako grunt państwowy pozostający dotychczas w zarządzie uczelni na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] listopada 1978 r. i z dnia [...] lipca 1975 r. Wojewoda [...] podał, że przepisy art. 182 ww. ustawy o szkolnictwie wyższym nie wymagały stwierdzenia nabycia użytkowania wieczystego przez uczelnię państwową w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją o charakterze deklaratoryjnym. Potwierdzenie spełnienia określonych w ww. przepisach przesłanek uwłaszczenia uczelni, tj. pozostawania gruntów państwowych w zarządzie uczelni w dniu wejścia w życie ustawy (ust. 1) oraz nienaruszenia praw osób trzecich, z wyłączeniem Skarbu Państwa (ust. 2), następowało w postępowaniu wieczystoksięgowym, w drodze wpisu prawa użytkowania wieczystego w księdze wieczystej. Weryfikacja prawidłowości dokonanego wpisu może nastąpić wyłącznie w postępowaniu sądowym. Zdaniem Wojewody [...], organ administracji publicznej rozpatrujący sprawę wniosku zgłoszonego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie jest uprawniony do oceny skuteczności nabycia przez uczelnię państwową użytkowania wieczystego gruntu objętego tym wnioskiem. W tym zakresie organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w sprawach dot. zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia 22 marca 2000 r. I SA 603/99 i z dnia 25 sierpnia 2005 r. I OSK 4/05). Wojewoda wyjaśnił również, że w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego właściwy organ zobowiązany jest natomiast - zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.) - do ustalenia stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w prowadzonej dla niej księdze wieczystej, jako rzeczywistego stanu prawnego, oraz do podjęcia w oparciu o to ustalenie rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. W ocenie Wojewody [...], obciążenie części nieruchomości objętej wnioskiem B. i J. małżonków M. z dnia [...] stycznia 1949 r. prawem użytkowania wieczystego przysługującym U. W. stanowi wystarczającą podstawę odmowy uwzględnienia ww. wniosku w tej części i czyni bezprzedmiotową weryfikację łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Dodatkowo organ wyjaśnił, że w odniesieniu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, wniosek B. i J. małżonków M. pozostaje do rozpatrzenia w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], nieobjętej zaskarżoną decyzją organu pierwszej instancji. Powyższe rozstrzygnięcie stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wniosła I. R. Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na posiedzeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 12 czerwca 2008 r. pełnomocnik uczestnika U. W. wniósł o odrzucenie skargi. Dopuszczony został jako uzupełniający dowód z treści decyzji Wojewody [...] z dnia 30 kwietnia 2007 r. potwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez U. W. prawo własności m. in. działki ew. nr [...] i odpisu z księgi wieczystej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skargę należało uwzględnić, chociaż z innych przyczyn, niż w niej podniesione. Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia w przedmiocie wniosku małżonków J. i B. M. (byłych współwłaścicieli nieruchomości położonej w W. przy ul. [...][...] "[...][...]" Nr [...] i [...], dz. ew. nr [...]z obrębu [...]) z dnia [...] stycznia 1949 r., jest przepis art. 7 ust. 1 i 2 wyżej dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. W. (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze z.). Zgodnie z jego brzmieniem właściciele gruntów lub ich następcy prawni mogli złożyć wnioski o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości, co powinno nastąpić w terminie 6 miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę W. (ust. 1), a gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania (ust. 2). Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że jeżeli zachodzi przesłanka określona w tym przepisie, to organ musi podjąć decyzję określoną przepisem prawa. Przesłanką tą jest zgodność korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zagospodarowania przestrzennego. Wystąpienie tej przesłanki obligowało organ do ustanowienia prawa własności czasowej (obecnie prawa użytkowania wieczystego). Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego na gruncie przepisu art. 7 ust. 2 dekretu jest jednolicie utrwalone (np. wyroki z 4 stycznia 1999 r. IV SA 135/98, Lex 47376, z 20 stycznia 1999 r. IV SA 36/97, Lex 47375, z 17 stycznia 2002 r. I SA 1482/00, Lex 81770). Tymczasem organy obydwu instancji nie zbadały przesłanek, o których mowa w art. 7 ust. 2 dekretu, a podstawą odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu uczyniły okoliczności nie mające doniosłości prawnej w rozumieniu tego przepisu, tj. wcześniejsze oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste innemu podmiotowi, ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej oraz zasadę rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Należy przy tym podzielić – co do zasady – stanowisko organów, że ustanowienie na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego i wpisanie tego prawa do księgi wieczystej (na podstawie umowy poprzedzonej decyzją administracyjną) - w sytuacji, gdy wpis chroniony jest rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych - stanowi przeszkodę do ustanowienia użytkowania wieczystego na tym samym gruncie, w trybie art. 7 ust. 2 i 3 dekretu, na rzecz następców prawnych dawnego jej właściciela. Uszło jednak uwadze organów, że w niniejszej sprawie kwestia ta stanowi tzw. "zagadnienie wstępne", o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., na które przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego organ – mając na uwadze treść art. 8 i 9 k.p.a. – winien zwrócić uwagę stronom oraz poinformować, że pozytywne załatwienie wniosku nie jest możliwe, dopóty, dopóki nie zostanie wycofana z obrotu prawnego decyzja, na podstawie której U. W. stał się obecnie właścicielem nieruchomości oznaczonej jako część działki ewidencyjnej nr [...]. Trzeba bowiem wskazać, że negatywne załatwienie wniosku dekretowego, z uwagi na przeszkodę prawną w postaci obciążającego już grunt prawa użytkowania wieczystego, bez wyjaśnienia stronom istniejącego stanu faktycznego i prawnego na gruncie może utrudnić skarżącym dochodzenie w sprawach administracyjnych i cywilnych swych praw, zmierzających do obalenia tytułu prawnego U. W. do przedmiotowej nieruchomości. Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006 r. i decyzja Prezydenta. W. z dnia [...] lipca 2004 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7-9, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., a zaskarżona decyzja dodatkowo z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezydent m. st. W. winien więc poinformować strony o istniejącej przeszkodzie prawnej do ustanowienia na rzecz skarżących prawa użytkowania wieczystego, podjąć działania, o których mowa w art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., a gdy zostanie wyjaśniona kwestia ważności (skuteczności) decyzji z 2005 r. stanowiąca zagadnienie wstępne organ podejmie postępowanie i przeprowadzi dalsze czynności procesowe w zależności od okoliczności sprawy. Sąd nie uwzględnił wniosku uczestnika postępowania U. W. o odrzucenie skargi, gdyż uznał, że skarga zachowuje minimum warunków formalnych pozwalających na nadanie jej prawidłowego biegu. Wobec powyższego sąd z mocy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.