II OSK 1431/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Bogusław Cieśla (spr.) Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 22 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. W. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 386/08 w sprawie ze skargi L. W. J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 czerwca 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 386/08 po rozpoznaniu skargi L.J. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] stycznia2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji ostatecznej - skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne. Kierownik Urzędu Rejonowego w [...] decyzją z dnia [...] lipca1997r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił L.J. pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego (o pow. zabudowy 51,90m2, pow. użytkowej. 44,60m2, kubaturze 200m3) usytuowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...] (w pasie drogi krajowej Biskupiec - Pułtusk) - pod warunkiem "budowa czasowa na okres pięciu lat". Decyzja o pozwoleniu na budowę poprzedzona była decyzją Burmistrza Miasta Przasnysza nr [...] z dnia [...] kwietnia1997r. - o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z pkt 1e tej decyzji oraz umową z dnia 5 maja 1997r. zawartą między L.J. a Kierownikiem Zarządu Dróg w [...] , była to "budowa czasowa na okres pięciu lat". W dniu 14 listopada 2006r. zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne w sprawie rozbiórki pawilonu. L.J. wystąpiła o zmianę w trybie art. 155 k.p.a. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997r. udzielającej pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego przy ul. [...] w [...] poprzez wyeliminowanie określenia, iż jest to "budowa czasowa na okres pięciu lat". W decyzji z dnia [...] marca 2007r. ([...] ) Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie zobowiązał L.J. do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego tj. dokonania rozbiórki obiektu handlowego oraz usunięcia z pasa drogowego nie później niż do 31 grudnia 2008r. Po rozpatrzeniu wniosku L.J. Starosta Przasnyski decyzją z dnia [...] maja 2007r. odmówił zmiany w trybie art. 155 k.p.a. decyzji z dnia [...] lipca 1997r. Decyzja ta została uchylona przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2007r. (nr [...]) i przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W dniu 19 września 2007r. wszczęto ponownie postępowanie administracyjne dotyczące zmiany przedmiotowej decyzji, w trakcie którego, wpłynęło pismo właścicieli działki sąsiedniej (nr ew. [...]), w którym nie wyrażali zgody na zmianę decyzji. Starosta Przasnyski decyzją z dnia [...] listopada 2007r. ([...]), działając na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000r. poz. 1071 ze zm.) - odmówił zmiany decyzji ostatecznej Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego usytuowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...] . Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. (nr [...]), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu swego stanowiska organ odwoławczy podzielił argumentację przedstawioną przez Starostę Przasnyskiego i powołując się na treść art. 155 k.p.a. wyjaśnił, że ochrona praw nabytych z decyzji zapewniona jest przede wszystkim przez ustanowienie obowiązku uzyskania zgody stron na jej wzruszenie. K i J. P. pismem z dnia 28 września 2007r. złożyli oświadczenie, że nie zgadzają się na dalsze istnienie pawilonu, co skutkowało odmową zmiany przedmiotowej decyzji przez Starostę Przasnyskiego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na to rozstrzygnięcie złożyła L.J,, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji organu I instancji. Skarżąca wskazała, powołując się na specyfikę postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w trybie art. 155 k.p.a., że zostały spełnione wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie i istnieją podstawy do wydania decyzji zgodnej z jej żądaniem, bowiem w stosownym czasie wyrażona była zgoda zarządcy drogi, a przepisy szczególne nie zawierają postanowień wyłączających dokonanie zmiany tej decyzji. W ocenie skarżącej zgoda sąsiadów P. była w tym postępowaniu niepotrzebna, a organy nie wyjaśniły dlaczego przysługuje im przymiot strony. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, kontrolowane decyzje odpowiadały prawu, jednak przy przyjęciu innej argumentacji, niż ta która znalazła się w ich uzasadnieniu. Stanowiło to naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., pozostające bez wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Sąd wywodził, że skoro w decyzji z dnia [...] lipca 1997r. udzielającej pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego przy ul. [...] w [...] , organ architektoniczno - budowlany zawarł warunek, że pozwolenia udziela się na okres pięciu lat - "budowa czasowa na okres pięciu lat", to takie określenie terminu ważności decyzji administracyjnej spowodowało, że wygasła ona z upływem terminu na który została wydana, bez potrzeby stwierdzania jej wygaśnięcia. Zatem decyzja ta przestała kształtować prawa i obowiązki i wywoływać dla jej adresatów jakiekolwiek inne skutki prawne. Utrata mocy obowiązującej decyzji sprawiała, że nie mogła być ona przedmiotem obrotu prawnego, w tym nie mogła być zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a. Sąd Wojewódzki stwierdził, że okres obowiązywania decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] rozpoczął się w dniu [...] lipca1997r. i upłynął z dniem [...] lipca 2002r. Po tej dacie inwestor nie mógł realizować uprawnień płynących z tej decyzji, gdyż przestała ona funkcjonować w obrocie prawnym. W konsekwencji nie można było również dokonać jej zmiany w trybie art. 155 k.p.a., na wniosek strony złożony w dniu [...] lipca 2007r. Dlatego w ocenie Sądu I instancji, argumentacja skarżącej, w zakresie spełnienia przesłanek wymienionych w art. 155 k.p.a., uzasadniających dokonanie zmiany przedmiotowej decyzji w tym trybie, nie była zasadna. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 czerwca 2008r. wniosła L.J. zarzucając: - istotne naruszenie przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej, wydanej z naruszeniem przepisów postępowania - art. 155 k.p.a. Skarżąca domagała się uchylenia wyroku Sądu Wojewódzkiego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniosła, że jej wniosek zmierzał do zmiany decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego usytuowanego na działce o numerze ewidencyjnym [...], przy ul. [...] w [...] w pasie drogowym drogi krajowej Biskupiec - Pułtusk. W decyzji tej w części dotyczącej warunków zawarte było stwierdzenie: "budowa czasowa na okres pięciu lat". Zarówno organ I instancji jak i organ II instancji bezzasadnie stwierdziły, iż nie ma podstaw do zastosowania w sprawie art. 155 k.p.a., gdyż przepis ten uzależnia zmianę każdej ostatecznej decyzji administracyjnej od "zgody stron". Organ przywołał oświadczenie K. i J.P. z dnia 28 września 2007r., w którym sprzeciwili się istnieniu pawilonu handlowego. Był to zdaniem organu II instancji najważniejszy argument za odmową uwzględnienia wniosku L.J.. Natomiast w skardze do Sądu, L.J. podnosiła, że zostały spełnione wszystkie przesłanki z art. 155 k.p.a., w szczególności zgodę na dalsze istnienie pawilonu handlowego w pasie drogi krajowej wyraził w swoim czasie administrator drogi - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad a pisma sąsiadów P. nie można było traktować jako sprzeciwu strony, gdyż nie posiadają oni przymiotu strony w tym postępowaniu administracyjnym. Autor skargi kasacyjnej wywodził, że Sąd Wojewódzki oddalając skargę nie odniósł się do jej zarzutów, stwierdził jedynie, iż wniosek o dokonanie zmiany ostatecznej decyzji administracyjnej, mógł być rozpoznany, gdyby decyzja z dnia [...] lipca 1997r. pozostawała w obrocie prawnym a zdaniem Sądu decyzja ta samoczynnie wygasła na skutek upływu terminu w niej zawartego. Sąd I instancji, skupił się jedynie na uzasadnieniu swego stwierdzenia, iż decyzja z dnia [...] lipca 1997r. wygasła z mocy prawa. Tymczasem dokonując kontroli decyzji uznaniowej, sąd administracyjny powinien zbadać poprawność postępowania dowodowo-wyjaśniającego i wywiedzionych konkluzji, jednak kontroli takiej nie dokonał. W skardze kasacyjnej podniesiono nadto, że w decyzji z dnia [...] lipca 1997r. organ sam określił, iż wygasa ona jedynie w przypadkach gdy budowa nie zostanie rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, bądź budowa zostanie przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. W ocenie skarżącej warunek: "budowa czasowa" interpretować należało zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w 1997r. W decyzji o pozwoleniu na budowę organ administracji mógł (w razie potrzeby) określić: "czas użytkowania" obiektów budowlanych. Dlatego upływ 5 letniego terminu "budowy czasowej" nie spowodował wygaśnięcia decyzji a jedynie uniemożliwiał użytkowania obiektu. Sprzeciw sąsiadów P. nie miał znaczenia przy rozpoznawaniu sparwy, gdyż nie mają oni przymiotu strony w tym postępowaniu. K. i J.P. nie są właścicielami żadnej z działek przylegających do działki, na której posadowiono sporny pawilon handlowy. Stronami postępowania stosowanie do art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane powinni być jedynie wnioskodawca – L.J. oraz zarządca drogi. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje bowiem sprawę w granicach przedstawionych podstaw, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeśli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oceniając we wskazanych wyżej granicach przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty stwierdzić trzeba, iż są one pozbawione uzasadnionych podstaw. Stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo błędnego uzasadnienia. Sąd pierwszej instancji, prawidłowo, ale w oparciu o błędne przesłanki, przyjął, iż należało oddalić skargę na decyzję organu. Zgodnie z art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Z cytowanego przepisu wynika, że błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. U podstaw powyższej regulacji znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej, z którymi sprzeczne byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie. Gdyby bowiem doszło do uchylenia takiego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rola sądu, który wydał zaskarżony wyrok, ograniczałaby się do poprawienia uzasadnienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 207/04, ONSAiWSA z 2005r., nr 5, poz. 101). Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy to jest art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) poprzez utrzymanie w mocy przez Sąd I instancji decyzji administracyjnej, wydanej z naruszeniem art. 155 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niewątpliwe jest, iż nie było podstaw do wydania w toku postępowania administracyjnego pozytywnej dla skarżącej decyzji, to jest dokonania w trybie art. 155 k.p.a. zmiany ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z dnia [...] lipca 1997r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę pawilonu handlowego usytuowanego na działce nr ew. [...], przy ul. [...] w [...] . W okolicznościach sprawy zmiana taka byłaby w rzeczywistości wydaniem kolejnego pozwolenia na budowę bez spełnienia przez adresata szczegółowych wymagań określonych przepisami art. 32-35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Poza tym słusznie organ odwoławczy stwierdził, iż nie było podstaw do zastosowania art. 155 k.p.a., gdyż przepis ten uzależnia zmianę każdej ostatecznej decyzji administracyjnej od "zgody stron". Zgody takiej w sprawie nie było, bowiem K. i J. P. - właściciele budynku sąsiedniego, uczestniczący jako strona w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] lipca 1997r., pismem z dnia 28 września 2007r. złożyli oświadczenie, w którym sprzeciwili się dalszemu istnieniu pawilonu handlowego. W tym kontekście podkreślenia również wymaga, że w decyzji z dnia [...] marca 2007r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Warszawie zobowiązał L.J. do przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego tj. dokonania rozbiórki obiektu handlowego oraz usunięcia go z pasa drogowego nie później niż do 31 grudnia 2008r. Trafny był natomiast zarzut dotyczący wadliwego ustalenia przez Sąd I instancji, iż decyzja z dnia [...] lipca 1997r. wygasła z mocy prawa, co w konsekwencji skutkowało stwierdzeniem, że utrata mocy obowiązującej decyzji powoduje, że nie może być ona zmieniona lub uchylona w trybie art. 155 k.p.a., gdyż nie ma przedmiotu zmiany lub uchylenia. Sąd Wojewódzki nie wziął pod uwagę, że decyzja z dnia [...] lipca 1997r. o pozwoleniu na budowę wydana była w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania. Zawarte w decyzji postanowienia należało interpretować zgodnie z przepisami w/w ustawy (art. 36 i 37), dotyczącymi treści dodatkowych jakie organ mógł zamieścić w decyzji oraz okoliczności powodujących jej wygaśnięcie. W konsekwencji prawidłowy co do zasady pogląd Sądu Wojewódzkiego, iż utrata mocy obowiązującej decyzji sprawia, że nie może być ona zmieniona ani uchylona w trybie art. 155 k.p.a., nie miał w sprawie zastosowania. Jednak ten zarzut skargi kasacyjnej nie mógł odnieść zamierzonego skutku, albowiem wadliwa ocena Sądu przejawiła się jedynie w treści uzasadnienia i pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie. Natomiast zarówno odmowna decyzja organu administracji, jak i oddalenie przez Sąd Wojewódzki skargi na to rozstrzygnięcie były prawidłowe. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając brak zasadności zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił wniesioną skargę kasacyjną.