IV SA/Wa 388/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska, Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski, Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska (spr.), Protokolant Artur Dral, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) stycznia 2008 r. nr (...) w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji - skargę oddala - Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] stycznia 2008r. Minister Środowiska po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia 19 grudnia 2007r. o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 158 § 1 k.p.a utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2007r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A4 [...] W uzasadnieniu decyzji Minister podał, iż J. W. w dniu 13 sierpnia 2007r. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A4 [...].. Zaznaczył również, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Odnosząc się do zarzutów złożonych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a mianowicie niepoinformowania poprzez opublikowanie w prasie lokalnej o wszczęciu postępowania w zakresie wydania decyzji środowiskowej dotyczącej budowy autostrady, oraz sprzeczności decyzji Wojewody [...] z dyrektywą Rady Europy Nr 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985r - Minister stwierdził, iż nie znajdują one potwierdzenia w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Minister podniósł, iż zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( DZ.U. z 2006r Nr 129 poz. 902 ze zm.) zawiadomił najpierw obwieszczeniem z dnia [...] sierpnia 2006r. ( znak [...] ) o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie, wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A4 [...]. ( od [...]). Jednocześnie Wojewoda wskazał termin i miejsce zapoznania się z dokumentacją i składania wniosków i zastrzeżeń przez zainteresowane strony. Następnie Wojewoda [...] obwieszczeniem z dnia [...] listopada 2006r. poinformował o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie swojej decyzji z dnia [...] listopada 2006r. Obwieszczenie zostało wywieszone na tablicy ogłoszeń [...] Urzędu Wojewódzkiego, umieszczone na stronie internetowej tegoż Urzędu oraz ukazało się w dniu [...] listopada 2006r. w Gazecie [...]j wraz z informacją o możliwości zapoznania się z treścią decyzji w Wydziale Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego oraz w siedzibach urzędów gmin, przez które przebiega autostrada. Ponadto Wojewoda przekazał obydwa obwieszczenia gminom, przez które przebiegać będzie planowana inwestycja, w tym także do gminy N. i B., a więc Urzędu Miasta w B. z prośbą o zamieszczenie na tablicy ogłoszeń. Gminy te wywiesiły obwieszczenia na tablicy ogłoszeń. Mając te okoliczności na uwadze Minister Środowiska stwierdził, że wszystkim zainteresowanym stronom zapewniono możliwość dogodnego i bezpośredniego zapoznania się z treścią tej decyzji, w której zawarte było pouczenie o formie i terminie wnoszenia od niej odwołania. Odnosząc się do zarzutu sprzeczności decyzji z dyrektywą Rady Europy Nr 85/337/EWG Minister wskazał, iż regulacje dotyczące procedury decyzyjnej o określeniu zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wprowadzone są do krajowego systemu prawa poprzez przepisy ustawy – Prawo ochrony środowiska. W myśl art. 49 ust.1 tej ustawy wnioskodawca przed złożeniem wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może zwrócić się do organu właściwego do wydania tej decyzji o określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W postępowaniu tym stroną jest jedynie wnioskodawca i tylko jemu służy zażalenie na postanowienie ( art. 49 ust.6 ). Organ nadzorczy podkreślił, iż postępowanie ustalające zakres raportu nie jest prowadzone z udziałem społeczeństwa i dlatego też nie jest obwarowane obowiązkiem zawiadamiania społeczeństwa o wszczęciu postępowania, jego zakończeniu i formie odwoływania się, gdyż fakt wystąpienia podmiotu o określenie zakresu raportu nie oznacza, że podmiot ten złoży wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. We wniesionej skardze J. W. zarzucił, że decyzja Wojewody [...] wydana została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska i zgodnie z art. 11 tejże ustawy Minister Środowiska powinien był stwierdzić jej nieważność. Skarżący podał, iż w piśmie z dnia 19 grudnia 2007r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra z dnia [...] grudnia 2007r. negatywnie załatwiającą jego wniosek z 13 sierpnia 2007r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006r. Zdaniem skarżącego decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008r. jest wadliwa z powodu sprzeczności z dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady Nr 85/337 z dnia 27 czerwca 1985r., jak również z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zarzucił m.in. naruszenie art. 32 ust 1 pkt 1 w zw. ust. 3 i art. 3 pkt 19 ustawy - Prawo ochrony środowiska, gdyż, jego zdaniem, nie zostało stosowne obwieszczenie opublikowane w sposób zwyczajowo przyjęty, a więc w prasie lokalnej, nie rozplakatowano go w pobliżu planowanej inwestycji i nie zamieszczono o tym stosownej informacji na stronie internetowej Urzędu Wojewody [...]. Takie działanie pozbawiło go możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Ponadto skarżący podniósł, iż Wojewoda [...] nie poinformował go o wydaniu postanowienia o określeniu zakresu raportu o oddziaływaniu na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A4 [...]., co pozbawiło go prawa do złożenia zażalenia ( art. 49 ust.6 ustawy - Prawo ochrony środowiska). Nadto w ocenie skarżącego Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] listopada 2006r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla tejże inwestycji posługiwał się dokumentem o nazwie "Raport o oddziaływaniu na środowisko – streszczenie w języku niespecjalistycznym", w którym zdaniem skarżącego poświadczono nieprawdę co do okoliczności mających znaczenie prawne. W raporcie tym zawarto sformułowanie odnoszące się do gruntów, które zostały przeznaczone pod budowę autostrady, a które obecnie zostały wykupione przez inwestora w granicach linii przedsięwzięcia. Zdaniem skarżącego grunty te stanowią jego własność od ponad 15 lat, i nigdy nie utracił do nich prawa własności. Z tych faktów skarżący wywiódł, iż Wojewoda [...] wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A4 – [...]. z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska, a zatem Minister Środowiska winien stwierdzić nieważność tej wadliwej decyzji. W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wyjaśnił, iż obwieszczenie z dnia [...] sierpnia 2006r. zostało wywieszone w Urzędzie Miasta i Gminy N. w dniach 15.08.06r. - 21.11.06r., w Urzędzie Miasta i Gminy w B.w dniach 10.08.06 - 11.09.06r. a w Urzędzie Gminy w B. – w dniach 16.08.06 - 7.09.06r , natomiast obwieszczenie z dnia [...] listopada 2006r. było wywieszone w Urzędzie Miasta w B. w dniach 14.11.06 - 14.12.06r., a w Urzędzie Gminy w B. – w dniach 16.11.06 - 08.12.06r. W ocenie organu nie zostały naruszone przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Brak zamieszczenia wskazanych obwieszczeń w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia nie stanowi naruszenia art. 32 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 19 ustawy - Prawo ochrony środowiska w sposób mający wpływ na przebieg procedury. W przypadku przedsięwzięcia, którym jest projektowana budowa autostrady, określenie "w pobliżu miejsca" planowanego przedsięwzięcia dotyczy znacznego obszaru ponad 50 km, stąd za prawidłowe należy uznać podanie do publicznej wiadomości w siedzibach Urzędów Gmin, na terenie których planowana jest realizacja tej inwestycji. Odnośnie zarzutu błędnego stwierdzenia w raporcie, że "obecnie grunty w granicach linii rozgraniczających zostały wykupione przez inwestora" Minister wyjaśnił, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie rodzi praw do terenu inwestycji oraz nie narusza praw własności i uprawnień osób trzecich, a sprawy te reguluje ustawa z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721). W piśmie procesowym z dnia 26 maja 2008r. skarżący odnosząc się do odpowiedzi na skargę podniósł, iż Minister nie ustosunkował się do zarzutu skargi co do niezamieszczenia przez Wojewodę [...] na stronie internetowej Urzędu Wojewódzkiego informacji o zamieszczeniu w publicznie dostępnym wykazie danych o dokumentach, wniosku o wydanie zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Skarżący załączył pismo z dnia 4 sierpnia 2006r. podpisane przez Zastępcę Dyrektora Wydziału Środowiska i Rolnictwa [...] Urzędu Wojewódzkiego we W., z którego wynika, jego zdaniem, że Wojewoda nie nakazał umieścić stosownego obwieszczenia na własnej stronie internetowej. Ponadto podniósł, że błędna jest odpowiedź Ministra w przedmiocie nierozplakatowania obwieszczenia w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, gdyż, w jego ocenie, żaden z przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska nie stanowi, Iż w przypadku inwestycji liniowych można odstąpić od tego obowiązku. Nadto skarżący zarzucił, iż Minister w żaden sposób nie odniósł się do nieprawidłowego ogłoszenia informacji w sposób zwyczajowo przyjęty w gminach B. i N., w których obwieszczenia organów władzy państwowej dotyczącej znacznej społeczności publikowane są w gazecie lokalnej o nazwie " S. " - gazeta [...]. Zaniedbanie Wojewody [...] w tym przedmiocie, zdaniem skarżącego, pozbawiło go możliwości czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, co stanowi rażące naruszenie dyspozycji ujętej w art. 32 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. art. 3 pkt 19 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W piśmie procesowym z dnia 29 maja 2008r. skarżący zmodyfikował skargę, wnosząc na podstawie art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006r. Z kolei w piśmie procesowym z dnia 3 czerwca 2008r. wniósł o dołączenie do akt sprawy w celach dowodowych kserokopii mapy topograficznej obejmującej część gmin B. i N., wykazując w ten sposób, że siedziby Urzędów wymienionych Gmin położone są w znacznej odległości od miejsca inwestycji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co, następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Przy czym w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Przede wszystkim należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, w którym organ nadzorczy bada czy kontrolowana decyzja dotknięta jest kwalifikowaną wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. W rozpatrywanej sprawie Minister Środowiska prawidłowo ocenił, iż nie występuje żadna z przesłanek wymienionych w § 1 art. 156 kpa, uzasadniająca stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie autostrady A4 [...]. Podkreślić należy, iż postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej art. 16 ust.1 kpa zasadzie trwałości decyzji administracyjnej, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji administracyjnej, to też może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy ( oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa ( por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1988r. sygn. akt IV SA 948/87, GAP 1988, nr 17). W niniejszej sprawie skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności powyżej wskazanej decyzji Wojewody [...] jako podstawę prawną swojego żądania wskazał przepis art. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska ( Dz. U. z 2006r. Nr 129, poz. 902 ), podnosząc, iż w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów cyt. wyżej ustawy, w szczególności przepisów dotyczących podawania do wiadomości zainteresowanej i społeczności informacji o podejmowanych czynnościach i wydawanych kolejnych rozstrzygnięć, co w konsekwencji pozbawiło go możliwości skorzystania z uprawnień strony, Stosownie do treści art. 11 ustawy - Prawo o ochronie środowiska decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska jest nieważna. Nieważna bowiem jest tylko i wyłącznie decyzja wydana z naruszeniem przepisów dotyczących ochrony środowiska. Przepis ten nie może być interpretowany w oderwaniu od postanowień art. 156 kpa określającego podstawy nieważności decyzji administracyjnej ( czyt. Krzysztof Gruszecki, Prawo ochrony środowiska, Komentarz wyd. Lex, Warszawa 2007, s. 45 ). W związku z tym należy przyjąć że z punktu widzenia procesowego podstawę prawną do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej będzie stanowił art. 156 § 1 pkt 7 kpa w związku z wyżej cyt. art.11 ustawy i z konkretnym przepisem tej ustawy, którego postanowienia zostały naruszone. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, wskazane przez skarżącego naruszenia przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska, mają charakter przesłanek do wznowienia postępowania ze względu na niezapewnienie udziału w postępowaniu zwykłym bez winy skarżącego ( art. 145 § 1 pkt 4 kpa), zaś okoliczność zawarcia w raporcie fałszywych informacji może wypełniać również przesłankę wznowieniową, o której stanowi art. 145 § 1 pkt 1 kpa, jednakże pod warunkiem, że fakt fałszerstwa dowodu ( raportu) zostanie stwierdzony prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Wprawdzie rację ma skarżący, iż w postępowaniu zwykłym doszło do uchybienia obowiązkowi ogłoszenia w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia, ale stwierdzić należy, że uchybienie to nie może wywołać w niniejszej sprawie skutku w postaci stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...]. Należy wskazać, że przepis art. 3 pkt 19 ustawy - Prawo ochrony środowiska definiujący podanie ogłoszenia do publicznej wiadomości może być różnie interpretowany. Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko jakie zaprezentował Naczelny Sąd Adminsitrcayjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2007r. sygn. akt II OSK 1653/06 (niepublikowany), iż rzeczą organu jest wybranie takiego sposobu ogłoszenia spośród wymienionych trzech odrębnych sposób informacji, który zapewni by obwieszczenie o planowanym przedsięwzięciu było dokonane w sposób skuteczny. Oczywiście nie ma przeszkód prawnych ażeby organ wykorzystał wszystkie trzy sposoby: - w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie - ogłoszenie w siedzibie organu właściwego w sprawie, - ogłoszenie poprzez obwieszczenie w pobliżu miejsca planowanego przedsięwzięcia. Za taką interpretacją wskazanego przepisu przemawiają przede wszystkim względy wykładni gramatycznej i celowościowej. Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń prawa, które nakazywałyby stwierdzić nieważność kontrolowanej w drodze nadzoru decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2006r. W tych okolicznościach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym orzekł jak w sentencji.