II SA/Gl 292/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant Referent Anna Cyganek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta I. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dopłaty do wszystkich taryfowych grup za odprowadzanie ścieków oddala skargę. Rada Miasta I. w dniu [...] podjęła uchwałę nr [...] w sprawie dopłaty dla wszystkich taryfowych grup za odprowadzanie ścieków. Jako podstawa prawna uchwały podany został art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.). Zgodnie z postanowieniami § 1 w/w uchwały ustalono dopłatę dla wszystkich taryfowych grup za odprowadzanie ścieków przez [...]Sp. z o.o. w I. w wysokości [...] zł. Pismem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wniósł do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę, podając jako podstawę prawną art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.s.a. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, Wojewoda podniósł zarzut wydania uchwały z naruszeniem art. 24 ust. 6 w związku z art. 24a ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. W uzasadnieniu podano, że w ocenie organu nadzoru wykładnia literalna oraz systemowa art. 24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków prowadzi do wniosku, iż prawna możliwość podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały w przedmiocie dopłaty dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług istnieje wyłącznie w sytuacji, kiedy na terenie gminy obowiązują taryfy za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, zatwierdzone mocą uchwały rady gminy lub taryfy zweryfikowane przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Nie istnieje natomiast prawna możliwość podjęcia przez organ stanowiący gminy uchwały w przedmiocie dopłaty dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług w sytuacji, gdy stosownie do art. 24a ust. 1 ustawy – w okresie pierwszych 18 miesięcy od dnia podjęcia działalności przez powołane lub utworzone przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne lub podjęcia przez istniejące przedsiębiorstwo nowego rodzaju działalności gospodarczej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, obowiązują ceny i stawki opłat uchwalone przez radę gminy, zapewniające pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Na mocy uchwały Rady Miasta I. z dnia [...] r., Nr [...] , doszło nie do zatwierdzenia taryf, lecz do uchwalenia stawek opłat, o których mowa w art.. 24a ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu (...). W konsekwencji, zdaniem skarżącego na terenie Miasta I. w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków obowiązują nie taryfy, lecz uchwalone przez Radę Miasta I. ceny i stawki opłat, zaś Rada Miasta nie była umocowana ustawowo do ustalenia dopłat dla wszystkich taryfowych grup za odprowadzanie ścieków. Podjęcie zaskarżonej uchwały w takim przypadku stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady legalizmu, zobowiązującej organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta I. wniósł o oddalenie skargi w całości. W uzasadnieniu wskazał, iż art. 24a konstruuje odrębny w stosunku do art. 24 ustawy tryb ustalania cen i stawek opłat za usługi z zakresu zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzenia ścieków. Polega on na braku aktywności ze strony przedsiębiorstwa oraz na okoliczności, iż Rada Miasta nie uchwala taryfy lecz ceny i stawki opłat. W konsekwencji zarówno w art. 24, jak i w art. 24a mamy do czynienia z taryfą – tylko procedury ich ustalania są różne i dlatego ustawodawca nie posługuje się tym samym pojęciem w obu przepisach. Zdaniem gminy cel regulacji z art. 24 ust. 6 – biorąc pod uwagę wykładnie celowościową – ma charakter autonomiczny w stosunku do trybu ustalania taryf i może być zastosowany do art. 24a, gdyż dopłata z art. 24 ust. 6 jest dopłatą do odbiorcy usług, a nie taryfy – wobec czego nie ma wpływu na jej wysokość ustaloną zarówno w procedurze z art. 24, jak i 24a. A skoro tak to nie ma żadnej racjonalnej przeszkody aby zastosować dopłatę do cen i opłat ustalonych zgodnie z art. 24a. W przeciwnym bowiem razie zdaniem gminy, odbiorcy nowo powstałych przedsiębiorstw byliby tej dopłaty pozbawieni, a to narusza zasadę równości wyrażoną w Konstytucji RP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Kontrolowana w niniejszej uchwała organu gminy jest w ocenie składu orzekającego zgodna z prawem. Przystępując do kontroli zaskarżonej uchwały należy mieć na względzie, że do czasu wejścia w życie art. 24a ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków istniała luka prawna, gdyż nie można było w trybie art. 24 ustalić taryfy dla nowo utworzonych przedsiębiorstw. Przepis art. 24a dodany został przez ustawodawcę na mocy art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 22 kwietnia 2005 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 85, poz. 729) i wszedł w życie z dniem 17 sierpnia 2005 r. Dodanie artykułu 24a spowodowało uzupełnienie treści artykułu 24. Jednocześnie zarówno w art. 24, jak i w art. 24a mamy do czynienia z taryfą tj. urzędowo ustalonym i ogłoszonym zestawieniem stawek cen i opłat za usługi. Różnica polega jedynie na tym, że procedury ich ustalania są różne, a ponadto ceny i stawki opłat dla nowych przedsiębiorstw ograniczone są do wysokości zapewniającej pokrycie uzasadnionych kosztów. Zgodnie z art. 24a organ wykonawczy gminy samodzielnie występuje do Rady Gminy z inicjatywą podjęcia uchwały. W praktyce stosownej informacji dostarcza przedsiębiorstwo bowiem zindywidualizowane koszty prowadzenia przez nie działalności są podstawą ustalenia cen i stawek opłat, które maja zapewnić pokrycie uzasadnionych kosztów zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków jest działalnością o charakterze użyteczności publicznej, która charakteryzuje się tym, że nie jest ekwiwalentna tj. odbiorcy nie ponoszą pełnej odpowiedzialności za korzystanie z efektów tej działalności, a co z tym się wiąże wymaga zasilenia finansowego ze środków publicznych. Uzasadnieniem stosowania art. 24 ust. 6 są także społeczne i ekonomiczne cechy działalności użyteczności publicznej. Przedmiotowa taryfa została określona w oparciu o uzasadnione koszty prowadzenia działalności. Rada Miasta uchwalając stawki opłat postanowiła zmniejszyć obciążenia z niej wynikające dla mieszkańców miasta i przyjęła uchwałę o dopłacie z budżetu miasta. Brak dopłaty spowodowałby, iż mieszkańcy i inni odbiorcy nie byliby zainteresowani podłączeniem się do sieci kanalizacyjnej. Zgodzić się przyjdzie również ze stanowiskiem, iż w takiej sytuacji odbiorcy usług świadczonych przez przedsiębiorstwa w gminach, gdzie obowiązuje taryfa uchwalona na podstawie art. 24, byliby w przypadku uchwalenia dopłat, w sytuacji korzystniejszej aniżeli odbiorcy na terenach, gdzie powstało nowe przedsiębiorstwo lub gdzie dopiero podjęto nowego rodzaju działalność. W konsekwencji uznać przyjdzie, że dopłaty z art. 24 ust. 6 ustawy mają cel społeczny i bezpośrednio wiążą się z szeroko rozumianym interesem publicznym. Zaopatrzenie w wodę i odprowadzenie ścieków należy do obowiązkowych zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków). Gmina realizując swoje zadania w tym zakresie jest zobowiązana do wykorzystania wszelkich zgodnych z prawem środków służących ich realizacji. W ocenie sądu orzekającego brak wyraźnego uregulowania w art. 24a możliwości podejmowania przez organ jednostki samorządu terytorialnego stosownej uchwały dotyczącej dopłat, o których mowa w art. 24 ust. 6 ustawy nie stoi na przeszkodzie analogicznemu zastosowaniu w/w przepisu w przedmiotowej sprawie. To z kolei powoduje, iż podjęcie zaskarżonej uchwały było zgodnym z przepisami prawa środkiem służącym realizacji zadania własnego. Warto zaznaczyć również, iż sam ustawodawca wprowadzając w art. 2 pkt 12 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków legalną definicję pojęcia "taryfy" potwierdza tożsamość charakteru "taryfy", o której mowa w art. 24 i charakteru "cen i stawek opłat" z art. 24a. Kierując się powyższymi względami Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 151 p.s.a., oddalił skargę.