II GSK 970/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Edward Kierejczyk Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędzia del. WSA Magdalena Bosakirska Protokolant Anna Tomaka-Magdoń po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej N. O. P. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 13 czerwca 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 738/08 w sprawie ze skargi N. O. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 738/08, oddalił skargę N. O. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Sąd orzekał w następującym stanie sprawy. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. N. O. P. S.A. wystąpiła do Zarządu Dróg Miejskich w W. z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na dalsze zajęcie pasa drogowego Al. W. w rejonie ul. M., w celu umieszczenia dwustronnego nośnika reklamowego o łącznej powierzchni 36 m2, na okres od dnia [...] lutego 2007 r. do [...] sierpnia 2008 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...] Prezydent [...] W. odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w ww. lokalizacji i zakresie. Decyzja ta wydana została w oparciu o art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), dalej: u.d.p. Uzasadniając swoje stanowisko organ podkreślił, że wziął pod uwagę fakty powszechnie znane dotyczące przyrostu natężenia ruchu drogowego na sieci ulic w W. (o 6−7% w skali rocznej) oraz stałej tendencji wzrostu liczby wypadków drogowych (o 8,8% pomiędzy 2004 r. a 2005 r.), a także dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskowała umieszczenie reklamy. Organ przywołał założenia Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego GAMBIT 2005, w tym m.in. wymóg podjęcia działań na rzecz poprawy bezpieczeństwa ruchu drogowego, jako jednego z najważniejszych priorytetów polityki transportowej państwa, wziął także pod uwagę opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów − Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego opinię w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W., szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony oraz charakterystykę reklamy i jej powierzchnię. Organ podkreślił, że szczególnym rodzajem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego są umieszczone w pasach dróg reklamy, powodujące dekoncentrację kierowców i wywołujące stan tzw. "fiksacji", tj. chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Powołując się na wyniki przeprowadzonych w USA badań organ zaznaczył, iż wykazały one proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Reasumując, organ podał, że dokonane w sprawie ustalenia faktyczne jednoznacznie wskazały, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami, natomiast pas drogowy Al. W., którego dotyczy wniosek, pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W. Organ zwrócił również uwagę na odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni, która wynosiła 2,5 m, a zatem była niezgodna z odległościami minimalnymi określonymi w art. 43 ust. 1 u.d.p. Powyższe, w ocenie organu, uzasadniało stwierdzenie, iż funkcjonowanie obiektu reklamowego w ww. lokalizacji jest wykluczone, jak również, że lokalizacja wnioskowanej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony, określony w art. 39 ust. 3 u.d.p., uzasadniający wyrażenie zgody organu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że argumenty zawarte w odwołaniu, przy obszernej, wnikliwej i rzetelnie przeprowadzonej analizie stanu faktycznego przeprowadzonej przez organ, nie mogą w żaden sposób wpłynąć na odmienne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy. Oddalając skargę N. O. P. S. A., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podał, iż zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Konsekwencją takiego zdefiniowania pasa drogowego jest przyjęcie w art. 39 ust. 1 u.d.p. zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zgodnie z tym przepisem zabrania się w szczególności lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Ustawodawca dopuścił, na zasadzie wyjątku, możliwość lokalizacji w pasie drogowym obiektów budowlanych i urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami drogi lub potrzebami ruchu drogowego w szczególnie uzasadnionych przypadkach i wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi wydanym w drodze decyzji administracyjnej (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Przepis art. 40 ust. 1 u.d.p., formułując obowiązek uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną drogi, powtarza zasadę, iż pas drogowy służyć ma wyłącznie celom związanym z działaniami służącymi ochronie drogi. Sąd pierwszej instancji zauważył, że decyzje wydane na podstawie art. 39 ust. 3 u.d.p. i art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. nie są treściowo tożsame, jednak decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p. wynika z uprzedniej decyzji zezwalającej na lokalizację i jest zależna od istnienia przesłanek niezbędnych dla jej wydania określonych w art. 39 ust. 3 u.d.p. jako "szczególnie uzasadnione przypadki". Sąd wskazał, że decyzja zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, oparta o wcześniejszą decyzję zezwalającą na lokalizację, może być wydana na różne okresy. Każdorazowo jednak, przed upływem terminu, na który opiewa zezwolenie, podmiot zainteresowany dalszym bytem obiektu w pasie drogowym winien uzyskać kolejne zezwolenie. Organ zaś każdorazowo bada, czy w dalszym ciągu istnieją ustawowe przesłanki wydania przedmiotowego zezwolenia oraz czy brak jest przesłanek negatywnych wymienionych w art. 39 ust. 1 u.d.p. Organ, do którego obowiązków należy ochrona drogi, uznając, iż szczególne warunki, o których mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., jakie istniały w dacie wydania decyzji na zlokalizowanie obiektu w pasie drogowym − przestały istnieć, może odmówić wydania zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Decyzja mimo że ma charakter uznaniowy, musi znajdować oparcie w zebranej przez organ dokumentacji. Podsumowując Sąd stwierdził, iż w zaistniałym stanie faktycznym organ właściwie zastosował przepisy prawa materialnego, a brak okoliczności uzasadniających zgodę na zajęcie pasa uzasadniał odmowę wydania zezwolenia. Zdaniem Sądu, organy wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane ze sprawą i ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej oraz zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Uzasadniając zaś zmianę polityki w zakresie wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, organ szczegółowo nakreślił motywy swojego działania, wskazując jako priorytet realizację programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu. Od powyższego wyroku N. O. P. S. A. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) i przyjęcie, że nośnik reklamowy skarżącego usytuowany w lokalizacji przy ul. W. w rejonie ul. M. w W. spełnia przesłankę powodowania zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz że nie można uznać niniejszego przypadku za szczególnie uzasadniony, 2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: – art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), dalej: p.u.s.a., w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą kontrolę przez Sąd decyzji wydanych w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej, a tym samym przyjęcia, że wydane decyzje są zgodne z prawem, stan faktyczny niniejszej sprawy został należycie wyjaśniony, materiał dowodowy jest pełny i wyczerpujący, co pozwala na jej rozstrzygnięcie, – art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a/ p.p.s.a. poprzez brak stwierdzenia przez Sąd naruszenia w niniejszej sprawie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych i w konsekwencji brak uchylenia w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2007 r. W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej podniósł, że w tej sprawie spór dotyczy interpretacji przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., a przede wszystkim interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, a także, na której ze stron spoczywa obowiązek onus probandi w odniesieniu do wspomnianego zagadnienia oraz zakresu przeprowadzenia postępowania dowodowego. W przedmiotowej sprawie żaden z organów administracji ani Sąd, nie podjął nawet próby wyjaśnienia co rozumie pod pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", dlaczego wcześniej taki przypadek zachodził, a teraz już nie zachodzi i w jakich okolicznościach dopuszczalne byłoby wydanie decyzji pozytywnej. Spółka podkreśliła, że wniosek z dnia [...] grudnia 2006 r. o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, był kolejnym wnioskiem złożonym w zakresie lokalizacji omawianego nośnika reklamowego. Skarżąca niezmiennie uzyskiwała od Zarządu Dróg Miejskich w W. zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we wnioskowanym miejscu. Od czasu złożenia przez nią pierwszego wniosku nie doszło do żadnych zmian w organizacji ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji. Tym samym nie było podstaw do wydania decyzji odmownej. Według skarżącej organ administracji winien ustalić, czy zaistniał w danej sytuacji szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p. Ponadto, zdaniem skarżącej, Sąd I instancji błędnie nie zastosował art. 40 u.d.p., który wprost odnosi się do wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, w tym także w zakresie lokalizowania reklam w terenie zabudowanym, czyli sytuacji którą obejmuje niniejsza sprawa. W ocenie skarżącej przepis art. 39 ust. 1 u.d.p. mógłby mieć w niniejszej sprawie zastosowanie tylko i wyłącznie w przypadku, gdyby zaistniały okoliczności w postaci zagrożenia bezpieczeństwa ruchu. Ewentualne istnienie takich okoliczności powinien w ocenie skarżącej wykazać bezwzględnie organ wydający decyzję, nie zaś wnioskodawca. Zdaniem kasatora, jedynie nadmierne nagromadzenie reklam może mieć ewentualnie wpływ na zwiększoną ilość wypadków drogowych. W przeciwnym razie jedynym racjonalnym wyjściem byłoby wprowadzenie generalnego zakazu umieszczania reklam w pasie drogowym w terenie zabudowanym. Przeprowadzenie szczegółowej analizy jest zdaniem spółki wnoszącej skargę kasacyjną tym bardziej konieczne, że chodzi o nośnik reklamowy, który wcześniej został uznany za obiekt niestwarzający zagrożenia w ruchu drogowym, gdyż skarżąca otrzymała kilkakrotnie pozytywne decyzje w tym zakresie, zaś przepisy prawa regulujące tę materię nie ulegały zmianie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi kasacyjnej usystematyzowania wymaga procedura związana z uzyskaniem zezwolenia na zlokalizowanie urządzeń i obiektów reklamowych w pasie drogowym. Przez "pas drogowy" należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). Problematyka związana z ochroną pasa drogowego jest objęta uregulowaniami prawnymi zawartymi w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych. Przepisy ustawy o drogach publicznych przewidują generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Do tych zakazanych czynności należy m.in. lokalizacja obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust. 1a ustawy). W pojęciu czynności, o których mowa w art. 39 ust. 1, przykładowo określonych w art. 39 ust. 1 pkt 1, mieści się również umieszczanie w pasie drogowym reklam w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy. W ustawie o drogach publicznych dopuszczono jednocześnie możliwość uchylania zakazów co do niektórych czynności wymienionych w art. 39 ust. 1. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydanym w drodze decyzji administracyjnej. Zakres tych czynności, które mogą być wyjątkowo podejmowane za zezwoleniem określa art. 40 ust. 1 i 2 ustawy. Stosownie do treści art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w formie decyzji administracyjnej. Powyższy wymóg odnosi się także do umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy). Przepis art. 40 ust. 1 i 2 stanowi więc rozwinięcie regulacji zawartej w art. 39 ust. 3 tej ustawy. Z tych względów należy przyjąć, że podstawą prawną decyzji administracyjnej zarówno zezwalającej na zajęcie pasa drogowego na potrzeby obiektu reklamowego, jak i decyzji odmawiającej zajęcia pasa na te cele jest art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. Z treści art. 39 ust. 3 ustawy wynika, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym określonych obiektów lub urządzeń (które ustawodawca określa w art. 40 również jako: "zajęcie pasa drogowego" lub "umieszczanie w pasie drogowym") jest dopuszczalne w "szczególnie uzasadnionych przypadkach". Termin ten nie został bliżej przez ustawodawcę określony, co pozwala przyjąć, że ocena okoliczności uzasadniającej "umieszczenia" czy "lokalizacji" należy do właściwego organu administracji publicznej (zarządcy drogi). Sąd I instancji nie naruszył prawa, podzielając stanowisko organów orzekających w tej sprawie, że wniosek skarżącej o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego powinien być rozpatrzony na podstawie art. 39 ust. 1 i ust. 3 i art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Jak już wspomniano, z treści art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika generalny zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a więc także obiektów lub urządzeń służących umieszczaniu reklam. Zatem, zezwolenie na umieszczenie w pasie drogowym takiego obiektu (urządzenia), na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy przemawiają za tym szczególnie uzasadnione względy, a ponadto, gdy ich umieszczenie nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zezwolenie takie, o czym była już mowa, ma charakter czasowy. Toteż, w sprawie o zezwolenie na umieszczenie reklam w pasie drogowym na kolejny okres konieczne jest ponowne ustalenie, czy zlokalizowanie reklamy w konkretnym miejscu stanowi "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. O tym zaś, czy w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" decydowały ustalenia faktyczne. Sąd I instancji uznał, iż dokonane przez organ ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach postępowania administracyjnego, gdyż zebrano dowody związane z lokalizacją omawianej reklamy, a także powołano się na znajdującą się w aktach sprawy opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg [...] W., opracowaną przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów − Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. W świetle wspomnianej opinii, co podkreśliły organy i do czego przychylił się Sąd I instancji, reklamy stwarzają zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, zaś jego natężenie w W. oraz liczba wypadków drogowych ma tendencję wzrastającą. Stąd też Sąd I instancji podkreślił, iż organy wydając w tej sprawie decyzje odmowne trafnie zwróciły uwagę, iż priorytet ma realizacja programu poprawiającego bezpieczeństwo na drogach o wysokim natężeniu ruchu. Powyższa ocena dowodów i ustaleń faktycznych organu dokonana przez Sąd I instancji nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej w ramach podniesionego zarzutu dotyczącego naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. W świetle tych ostatnich przepisów, istotą sądowej kontroli jest ocena zgodności zaskarżonego aktu normą prawną. W tym celu Sąd dokonuje wykładni przepisów prawnych, które były podstawą wydania zaskarżonej decyzji. Z kolei badając legalność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia zachowania reguł postępowania dowodowego, Sąd przeprowadza weryfikację aktu administracyjnego w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania administracyjnego, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.