I OSK 1312/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 93/08 w sprawie ze skargi T. T. na decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji nadającej stopień nauczyciela kontraktowego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 93/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę T. T. na decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty w Rzeszowie z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] października 2007 r., nr [...], w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Zespołu Szkół w R. - aktu nadania skarżącemu stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...]. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych sprawy: Wójt Gminy R. wspomnianą decyzją z dnia [...] października 2007 r., podjętą na podstawie art. 9b ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2006 r., nr 97, poz. 674 ze zm.), zwanej dalej Kartą Nauczyciela, stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Zespołu Szkół w R. - aktu nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego z dnia [...] czerwca 2003 r. dla T. T. Na podstawie § 11 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 1 grudnia 2004 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. nr 260, poz. 2594) dokonał analizy wniosku złożonego w dniu [...] października 2006 r. przez stronę o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego w związku z ubieganiem się o stopień nauczyciela mianowanego i ustalił, że T. T. odbył staż na stopień nauczyciela mianowanego w wymiarze 2 lata 9 miesięcy w okresie od dnia [...] września 2003 r. do dnia [...] maja 2006 r., uzyskując pozytywną ocenę dorobku zawodowego. W okresie odbywania stażu był zatrudniony w Zespole Szkół w R. - Gimnazjum na stanowisku nauczyciela fizyki i matematyki w pełnym wymiarze godzin. Zdaniem organu, pomimo tego, że legitymował się dyplomem ukończenia studiów wyższych zawodowych - licencjat na kierunku fizyka w zakresie nauczania fizyki i matematyki z dnia [...] kwietnia 2003 r., wydanym przez Uniwersytet Rzeszowski oraz dyplomem ukończenia wyższych studiów magisterskich na kierunku fizyka w zakresie nauczania fizyki z dnia [...] lipca 2005 r., wydanym przez Uniwersytet Rzeszowski Wydział [...], nie mógł odbywać stażu na kolejny stopień awansu zawodowego, gdyż w dniu zatrudnienia, tj. [...] września 2002 r. i rozpoczęcia stażu na stopień nauczyciela kontraktowego nie posiadał wymaganych kwalifikacji do zajmowania stanowiska nauczyciela (art. 10 ust. 10 Karty Nauczyciela). Podkarpacki Kurator Oświaty w Rzeszowie po rozpatrzeniu odwołania T. T. utrzymał w mocy powyższą decyzję, a w uzasadnieniu stwierdził, że stosownie do treści art. 10 ust. 8 Karty Nauczyciela nie można nawiązać stosunku pracy z nauczycielem, który nie spełnia warunków, o których mowa w ust. 5 pkt 2 - 5, a więc m.in. nie posiada kwalifikacji wymaganych do zajmowania danego stanowiska. W dniu podjęcia zatrudnienia w Gimnazjum w Zespole Szkół w R. kwestię kwalifikacji wymaganych od nauczyciela gimnazjum regulowało rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia (Dz. U. nr 98, poz. 433 ze zm.). Zgodnie z § 2a tegoż rozporządzenia kwalifikacje do zajmowania stanowiska nauczyciela w gimnazjach posiada osoba: 1) mająca kwalifikacje określone w § 2 ust. 1, 2) legitymująca się dyplomem ukończenia studiów wyższych zawodowych na kierunku (specjalności) zgodnym (lub zbliżonym) z nauczanym przedmiotem lub rodzajem prowadzonych zajęć i przygotowaniem pedagogicznym, 3) legitymująca się dyplomem ukończenia studiów wyższych zawodowych na kierunku (specjalności) innym niż nauczany przedmiot lub rodzaj prowadzonych zajęć i przygotowaniem pedagogicznym, która ponadto ukończyła - z zakresu nauczanego przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć - studia podyplomowe, uzupełniające lub inne prowadzone przez szkołę wyższą albo kurs prowadzony przez zakład kształcenia nauczycieli lub placówkę doskonalenia nauczycieli albo inną instytucję, osobę prawną lub fizyczną, które mogą prowadzić takie kursy zgodnie z przepisami w sprawie placówek doskonalenia nauczycieli. T. T. legitymował się wyłącznie świadectwem dojrzałości i nie posiadał kwalifikacji wymaganych do zajmowania danego stanowiska, wobec czego mógł być zatrudniony w szkole jedynie za zgodą organu sprawującego nadzór pedagogiczny, tj. Podkarpackiego Kuratora Oświaty. Zgodnie z art. 10 ust. 10 Karty Nauczyciela do nauczyciela, który nie posiada kwalifikacji do zajmowania danego stanowiska, nie stosuje się przepisów Rozdziału 3a "Awans zawodowy nauczycieli", co oznacza, że nauczyciel ten nie może odbywać stażu na kolejny stopień awansu zawodowego. Tym samym przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. doszło do rażącego naruszenia prawa. Powyższą decyzję Podkarpackiego Kuratora Oświaty w Rzeszowie zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie T. T., zarzucając, że w chwili wydawania decyzji przez Wójta Gminy R. w dniu [...] października 2007 r. spełniał wszystkie warunki do nabycia stopnia kolejnego awansu zawodowego. Podkreślał też, że zatrudnienie go w 2002 r. podyktowane było potrzebami szkoły, w czasie zatrudnienia nie zgłaszano do jego pracy żadnych zastrzeżeń, w tym też czasie podnosił swoje kwalifikacje, a wszystko odbywało się za przyzwoleniem organu, który następnie po tak długim okresie czasu stwierdził nieważność decyzji z dnia [...] czerwca 2003 r. Zdaniem skarżącego doszło do konwalidacji dotychczasowych czynności w jego sprawie, a sporna decyzja nie może być uznana za naruszającą rażąco przepisy prawa w tym zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalając skargę podniósł, że wprawdzie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji nie mogą być błędy w wykładni prawa, ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tym niemniej nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, że przedmiotowa decyzja Dyrektora Zespołu Szkół w R. z dnia [...] czerwca 2003 r. o nadaniu skarżącemu stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego dotknięta jest wadą, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis art. 9a ust. 1 Karty Nauczyciela ustala następujące stopnie awansu zawodowego nauczycieli: 1) nauczyciel stażysta, 2) nauczyciel kontraktowy, 3) nauczyciel mianowany, 4) nauczyciel dyplomowany. Z przepisów tego rozdziału wynika, że postępowanie dotyczące nadawania stopni awansu zawodowego nauczycieli ma cechy dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, kończącego się wydaniem decyzji o nadaniu stopnia awansu zawodowego lub o odmowie nadania takiego stopnia (art. 9b ust. 4 i 6 Karty Nauczyciela). Postępowanie to jest wieloetapowe - obejmuje odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz w przypadku nauczyciela stażysty, uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po przeprowadzonej rozmowie, a w przypadku nauczyciela kontraktowego - zdanie egzaminu przed komisją egzaminacyjną (art. 9b ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela), zaś w przypadku nauczyciela mianowanego - uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej (art. 9b ust. 1 pkt 3 KN). Przepisy nie przewidują podejmowania przez jakikolwiek organ decyzji o dopuszczeniu do rozpoczęcia stażu albo decyzji odmownej w tym zakresie. Jeżeli więc nauczyciel spełnia ustawowe wymagania uzasadniające ubieganie się o wyższy stopień awansu zawodowego, to warunkiem rozpoczęcia stażu jest jedynie jego wniosek o staż skierowany do dyrektora szkoły. Niesporne jest, że skarżący podjął zatrudnienie w dniu [...] września 2002 r. na stanowisku nauczyciela fizyki i z tym też dniem rozpoczął staż na stopień nauczyciela kontraktowego. Legitymował się wówczas jedynie świadectwem dojrzałości, a więc nie posiadał wymaganych kwalifikacji (art. 9 ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela). Zatrudnienie skarżącego podyktowane było potrzebami szkoły, zaś organem sprawującym nadzór pedagogiczny jest i był Podkarpacki Kurator Oświaty i to jego zgoda była niezbędna do zatrudnienia skarżącego. Zgodnie z art. 10 ust. 10 Karty Nauczyciela do nauczycieli zatrudnionych na podstawie ust. 9 nie stosuje się przepisów rozdziału 3a, który reguluje tryb nadawania stopni awansu zawodowego nauczycieli. Na gruncie tych przepisów, gdy nauczyciel ubiega się o staż zawodowy w celu uzyskania kolejnego stopnia awansu zawodowego nie spełniając jednakże wymagań kwalifikacyjnych, bo na przykład nie posiada kwalifikacji zawodowych to takiemu nauczycielowi należy odmówić nadania kolejnego stopnia awansu zawodowego (art. 9b ust. 6 Karty Nauczyciela). Wobec tego sporna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, gdyż wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, przyznała skarżącemu kolejny stopień awansu zawodowego, mimo że w świetle obowiązującego prawa tego rodzaju stosunek materialnoprawny nie mógł być nawiązany. W skardze kasacyjnej T. T. zarzucił naruszenie przepisów prawa przez przyjęcie, iż decyzja Dyrektora Zespołu Szkół w R. o nadaniu skarżącemu stopnia nauczyciela kontraktowego wydana została z rażącym naruszeniem prawa, chociaż w chwili wydania decyzji w tym przedmiocie w dniu [...] października 2007 r. skarżący spełniał wszystkie warunki do nadania mu tego stopnia, a ewentualne naruszenie przepisów przy wydaniu decyzji z 2003 r. nie miało charakteru rażącego i nie leżało ono po stronie skarżącego, który wszelkie wnioski kierował w tej sprawie z przyzwoleniem organów decydujących o awansie zawodowym nauczyciela, akceptujących także nadanie mu stopnia nauczyciela mianowanego. Merytorycznie skarżący spełniał przesłanki zawarte w Rozdziale 3a Karty Nauczyciela. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że nadanie skarżącemu stopnia nauczyciela kontraktowego stanowiło dla niego podstawę do odbycia stażu wymaganego do nabycia stopnia nauczyciela mianowanego i staż ten faktycznie odbył w okresie od dnia [...] września 2003 r. do [...] maja 2006 r. będąc zatrudnionym w Zespole Szkół w R. na stanowisku nauczyciela fizyki i matematyki w pełnym wymiarze godzin. W tym czasie uzyskał on dyplom ukończenia wyższych studiów magisterskich na kierunku fizyka a w dniu [...] sierpnia 2002 r. skarżący miał zaliczone wszystkie przedmioty objęte tokiem wyższych studiów zawodowych na kierunku matematyka. Nie posiadał jedynie formalnego dyplomu wymaganego rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 października 1991 r. (przywoływanym powyżej). Sytuację skarżącego należało zatem potraktować indywidualnie, z uwzględnieniem tego, iż sporna decyzja niweczy całość starań i czasu poświęconego na odbywanie stażów, a uchybienia proceduralne nie zostały przez niego zawinione. W ocenie skarżącego ewentualna akceptacja decyzji o przyznaniu mu stopnia awansu zawodowego nie naruszałaby rażąco obowiązującego w tym zakresie prawa i zasad praworządnego państwa. Skarżący przez cały okres pracy cieszył się bardzo dobrą opinią i był dobrze przygotowany do wykonywania zawodu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi w art. 174 P.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna odpowiadać dwojakiego rodzaju wymaganiom. Po pierwsze, powinna ona czynić zadość wymaganiom formalnym przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, a po drugie skarga kasacyjna powinna spełniać wymagania szczególne - materialne, właściwe tylko dla niej. Do tych drugich zaliczyć trzeba zamieszczenie w złożonej skardze kasacyjnej przytoczenia podstaw kasacyjnych oraz wniosku o uchylenie lub zmianę zaskarżonego orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanej zmiany lub uchylenia. Pozbawienie skargi kasacyjnej jakiegokolwiek wymogu o charakterze nieusuwalnym powoduje konieczność jej odrzucenia, zaś Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać sprawę, poza kwestią nieważności postępowania, tylko i wyłącznie z punktu widzenia podstawy kasacyjnej zawartej w skardze kasacyjnej oraz może uwzględnić skargę tylko w ramach wniosku w niej zawartego. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu oraz innych jednostek redakcyjnych, użytych przez prawodawcę w powoływanym przepisie. Warunek prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych nie jest z reguły spełniony, gdy skarga kasacyjna nie wskazuje wprost naruszonego przepisu, ale zawiera jedynie wywody, zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut nieokreślonego naruszenia prawa materialnego, czy też zarzut naruszenia niewskazanych przepisów postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może domyślać się intencji skarżącego i formułować za niego zarzutów pod adresem zaskarżonego wyroku (tak NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 22 lipca 2004 r., sygn. GSK 356/04, ONSAiwsa z 2004 r., nr 3, poz. 72). W tym miejscu stwierdzić należało, iż prawidłowe, zgodne z art. 176 P.p.s.a. wskazanie podstaw skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny. W skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie podano wprawdzie podstawę kasacyjną i zarzucono naruszenie prawa materialnego, ale nie wskazano jakie przepisy prawa zostały naruszone. Nie określono też jaką formę przybrać miało naruszenie przepisów prawa materialnego (czy chodziło o błędną wykładnię przepisów czy też o niewłaściwe ich zastosowanie w stanie faktycznym sprawy). W orzecznictwie przyjmuje się, że aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania i aby mogła odnieść zamierzony skutek, podniesiony w niej zarzut naruszenia prawa materialnego (art. 174 § 1 P.p.s.a.) powinien wskazywać nie tylko konkretny przepis naruszony przez sąd, ale również wskazanie na czym, zdaniem skarżącego, polega niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany (wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2004 r., sygn. FSK 11/04, nie publ.). W rozpatrywanej skardze kasacyjnej jedyny zawarty zarzut, a mianowicie zarzut naruszenia prawa materialnego został sformułowany w sposób nieprawidłowy, ponieważ nie wskazano w nim, który konkretny przepis został naruszony przez sąd I instancji, a w konsekwencji z natury rzeczy nie miało miejsca także przedstawienie sposobu naruszenia przepisów prawa materialnego. Brak należytego przytoczenia przepisów naruszonych przez sąd I instancji oraz brak właściwego uzasadnienia podstaw skargi kasacyjnej nie jest jednoznaczny z niespełnieniem wymagań przypisanych temu pismu, przewidzianych w art. 176 P.p.s.a. i z uwagi na to, że wymagania te nie są elementami konstrukcyjnymi, których brak uniemożliwia rozpoznanie skargi, skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takim stanie rzeczy Sąd ten nie mógł przyjąć, że zawiera ona usprawiedliwione podstawy kasacyjne, gdyż nie tylko nie wyznaczała ona zakresu rozpoznania dla sądu II instancji ale i nie zawierała uzasadnienia umożliwiającego ocenę ewentualnych uchybień jakich dopuścić się miał - zdaniem autora skargi kasacyjnej - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Na powyższą ocenę pisma wniesionego przez pełnomocnika skarżącego, nazwanego skargą kasacyjną, nie ma wpływu treść wywodów uzasadnienia tego pisma, które to wywody sprowadzają się do krytyki rozstrzygnięcia sprawy przez organy administracji publicznej oraz postępowania tych organów, co doprowadziło do sytuacji bardzo niekorzystnej życiowo dla skarżącego. Przeoczono przy tym, że postępowanie administracyjne prowadzone było w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej zapadłej w dniu [...] czerwca 2003 r., a zatem zarówno stan faktyczny jak i stan prawny powinien być uwzględniany wedle stanu istniejącego w tej dacie. Gdyby nawet w skardze kasacyjnej chodziło o naruszenie przepisów obowiązujących w chwili wydania przedmiotowej decyzji, to w tym zakresie zarzuty skarżącego nie zostały należycie sprecyzowane. W rozpatrywanej sprawie sposób sformułowania zarzutu naruszenia prawa materialnego nie pozwala ustalić, naruszenie którego z przepisów zarzuca się sądowi. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest jasne określenie, jaki przepis naruszono. Tymczasem w analizowanym przypadku także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej naruszenie prawa materialnego sprowadzono do przyjęcia, iż skarżący spełniał wszystkie warunki do nadania mu stopnia nauczyciela kontraktowego, a "ewentualne naruszenie przepisów w tym przedmiocie przez organ uprawniony nie jest rażącym naruszeniem prawa". Z wywodu tego wynika, że jej autor nie zgadza się z poglądem organu, jednak nie wiadomo, z naruszeniem którego konkretnego przepisu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię łączy ów pogląd. Nie odniesiono się przy tym do stanowiska sądu I instancji, który wydał zaskarżony wyrok i zawarł swoje stanowisko prawne w uzasadnieniu, powołując konkretne przepisy Karty Nauczyciela oraz rozporządzenia wykonawczego. Brak zarzutu naruszenia jednoznacznie wskazanego przepisu, w tym także naruszenia przepisu lub przepisów zawartych w art. 156 K.p.a., nie pozwala nadać twierdzeniom skargi kasacyjnej takiej kwalifikacji, która pozwalałaby odnieść się merytorycznie do kwestii dopuszczalności stwierdzenia (odmowy stwierdzenia) nieważności decyzji. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.