II SA/Sz 188/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2008r. sprawy ze skargi Związku Działkowców na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zameldowania oddala skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 w zw. z art. 10 ust 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych oraz art. 104 § 1 kpa po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego odmówił zameldowania L. W. na działce rekreacyjnej nr [...] położonej na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. "S." przy ul. [...] w S. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że wnioskodawca we wniosku o zameldowanie podał, iż działka nr [...] posiada altanę do całorocznego zamieszkiwania, a organ w toku postępowania administracyjnego ustalił bezspornie, że wnioskodawca w altanie tej zamieszkuje, posiada w niej wszystkie swoje rzeczy osobiste, meble i sprzęt gospodarstwa domowego, ponosi także koszty użytkowania działki oraz koszty dostawy mediów podłączonych do tej działki tj. energii elektrycznej, wody, wywozu nieczystości. Ponadto organ I instancji ustalił, że L. W. został przyjęty w poczet członków Polskiego Związku Działkowców i otrzymał w użytkowanie działkę nr [...] w maju 2007 r., która zgodnie z § 12 pkt 4 regulaminu Rodzinnego Ogrodu Działkowego nie może być wykorzystywana do zamieszkiwania. Zarząd Ogrodu Działkowego nie wydał zgody na zamieszkiwanie wnioskodawcy na działce, a numer porządkowy nieruchomości przy ul. [...] w S. którym posługuje się ROD "S." został nadany dla całej nieruchomości gruntowej o pow. [...] ha stanowiącej działkę nr [...] z obrębu ewidencyjnego [...]. Natomiast przepis art. 6 ust 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych stanowi, ze pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Adres określa się przez podanie nazwy miasta, ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego. Ponadto, zgodnie z art. 13 ust. 4 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych działka nr [...] w Rodzinnym Ogrodzie Działkowym przeznaczona została do zaspokajania potrzeb wnioskodawcy i jego rodziny w zakresie wypoczynku i rekreacji oraz prowadzenia upraw ogrodniczych, z wyłączeniem potrzeb mieszkaniowych. Altana L. W. nie jest obiektem mieszkalnym, a przebywanie w niej nie może stanowić podstawy do urzędowego potwierdzenia czasowego lub stałego pobytu. W związku z powyższym Prezydent nie może orzec o zameldowaniu wnioskodawcy. W odwołaniu od decyzji L. W. wskazał, że intencją jego wniosku było wykonanie ciążącego na nim obowiązku meldunkowego wynikającego z ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Nie ma natomiast zamiaru zajmowania lub przejmowania cudzej własności. W postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji stwierdził jedynie, że altana posiada przyłącza wystarczające do przebywania w niej do czasu zakończenia wszystkich postępowań przed sądami i Prokuraturą z byłą żoną o podział majątku, ponieważ w chwili obecnej nie jest na tyle zamożny by mógł kupić jakieś mieszkanie, nawet najgorsze. Wskazał, że został zmuszony do zamieszkania na działce ponieważ była żona nie zgadza się na dobrowolny podział wspólnego majątku, pomimo że rozwód orzeczono bez ustalania winy strony winnej rozkładu pożycia. Ponadto, w chwili obecnej jest osobą bez zameldowania a zameldowanie jest niezbędne do normalnego funkcjonowania w społeczeństwie. Wojewoda decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o zameldowaniu L. W. na pobyt stały pod adresem ul. [...] w S. Uzasadniając decyzję Wojewoda wskazał, że w toku postępowania odwoławczego organ II instancji weryfikuje rozstrzygniecie organu gminy, zatem ponownie merytorycznie rozpoznaje i rozstrzyga sprawę administracyjną rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. W wyniku tej weryfikacji Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem art. 9b ust 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 47 ust 1 ww. ustawy, organ gminy prowadzący ewidencję ludności ma obowiązek, na podstawie zgłoszenia, dokonać zameldowania lub wymeldowania poprzez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i jej miejsca pobytu. Jeżeli zgłoszone dane budzą wątpliwości, to o dokonaniu zameldowania lub wymeldowania rozstrzyga właściwy organ gminy (art. 47 ust. 2 ustawy). Art. 6 ust 1 ustawy o ewidencji ludności stanowi, że pobytem jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod określonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Art. 9b ust 1 i 2 tej ustawy stanowi, że zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem, a adres w miastach na prawach powiatu określa się przez podanie nazwy miasta, ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego. Z pobytem stałym wiąże się wola koncentracji w danym miejscu spraw życiowych określonej osoby, w tym założenia ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Zameldowanie w lokalu jest instytucją prawa administracyjnego służącą jedynie celom ewidencyjnym, potwierdzającą fakt pobytu w danym lokalu. Pomimo, że okolicznością bezsporną w sprawie jest fakt zamieszkiwania wnioskodawcy od maja 2007 r. na terenie ROD w S. przy ul. [...], organ I instancji odmówił zameldowania stwierdzając, że altana położona na działce rekreacyjnej nie jest obiektem mieszkalnym i nie ma oznaczonego adresu. Organ odwoławczy wskazał, że stanowisko takie wynika z błędnej interpretacji ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i wykracza poza ustawowe kompetencje. Organ gminy nie był uprawniony do orzekania o charakterze terenu na którym znajduje się obiekt w którym ma nastąpić zameldowanie oraz o charakterze obiektu, tj. altany i możliwości wykorzystania jej na stały pobyt ludzi albowiem kwestie te należą do innych organów administracji publicznej i są rozpatrywane w innym trybie. Z uwagi na to, że okoliczność zamieszkiwania przez odwołującego się w przedmiotowej altance na terenie ROD w S. uznana została za bezsporną, ocenie organu II instancji podlegać winien tylko brak numeru nieruchomości, na której położona jest altana strony, jako podstawowej przesłanki negatywnej dokonania zameldowania, a nie ocena możliwości zamieszkiwania w tej altanie na pobyt stały. Wojewoda wskazał, że o odmowie zameldowania, w razie wątpliwości, muszą decydować przesłanki wywodzone z przepisów ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w których wskazuje się wprost (art. 9b ust. 1 i 2), że zameldowanie na pobyt stały lub czasowy następuje pod oznaczonym adresem. Z uwagi na to, że dane znajdujące się w ewidencji ludności odpowiadać powinny stanowi faktycznemu, organ nie może odmówić zameldowania na pobyt stały osobie rzeczywiście przebywającej w danym pomieszczeniu, w sytuacji gdy zamiar stałego pobytu jest określony na podstawie obiektywnych, w pełni stwierdzonych okoliczności. W rozpoznawanej sprawie dokonać należało wykładni celowościowej art. 9b ust. 2 pkt 1 ustawy, uwzględniając przy tym, że instytucja zameldowania jako potwierdzenie faktu pobytu służy wyłącznie celom ewidencyjnym. Mając na uwadze charakter instytucji zameldowania oraz fakt zamieszkiwania L. W. w altanie wzniesionej na działce rekreacyjnej nr [...] będącej częścią terenów działkowych położonych przy ul. [...] w S. organ uznał, że jest to adres oznaczony w rozumieniu powołanych wyżej przepisów. Za takim wnioskiem przemawia brak trudności w identyfikacji obiektu w którym odwołujący się zamieszkuje. Ponieważ stan faktyczny sprawy pozwala na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, a decyzja organu I instancji jest niewłaściwa w świetle zgromadzonych dowodów i przepisów ustawy, organ odwoławczy korzystając z uprawnień reformatoryjnych zmienił zaskarżoną decyzję i orzekł o zameldowaniu strony pod adresem wskazanym we wniosku. Wojewoda wskazał, że przedstawione powyżej rozważania są zgodne z poglądem jaki ukształtował się w orzecznictwie sądów administracyjnych na temat meldowania osób na terenie ogródków działkowych. W skardze na powyższą decyzję Polski Związek Działkowców Zarząd Okręgowy w S. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 9b ust 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 47 a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, a także naruszenie przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych i wniósł o uchylenie decyzji Wojewody. Strona skarżąca wskazała, że L. W. jest użytkownikiem działki ogrodniczej nr [...] wchodzącej w skład nieruchomości nr [...] o pow. [...] ha będącej ogrodem działkowym, a ustalony przez administrację ogrodów dla celów wewnętrznych numer działki nie jest tożsamy z numerem altany i nie oznacza numeru porządkowego domu, a zameldowanie na pobyt stały lub czasowy może nastąpić pod oznaczonym adresem, a adres określa się przez podanie nazwy miasta, ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego. Strona skarżąca wskazała, że altanie posadowionej na działce ogrodniczej żaden organ nie nadał numeru porządkowego nieruchomości o jakim mowa w art. 47a pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zatem nie można przyjąć, że zameldowanie zaskarżoną decyzją nastąpiło pod oznaczonym adresem. Ponadto, działka użytkowana przez skarżącego nie jest działką budowlaną, a na terenie ogrodów działkowych mogą być budowane tylko obiekty mające charakter altan o powierzchni zabudowy do 25 m2 w granicach miast, a altany takie nie mogą służyć do zamieszkiwania gdyż nie spełniają przewidzianych prawem warunków budynku mieszkalnego i nie podlegają kontroli organów nadzoru budowlanego. Altana nr [...] nie posiada szamba ani kanalizacji miejskiej i na działce tej nie ma prawnej możliwości budowy zbiornika na nieczystości ciekłe. Jeżeli skarżący samowolnie zaadoptował altanę na cele mieszkaniowe, naruszył art. 71 ust. 2 ustawy Prawo budowlane tj. samowolnie zmienił sposób użytkowania obiektu. Oznacza to, że użytkowanie altany jako budynku mieszkalnego nie jest prawnie dozwolone, a tym samym narusza prawo stały pobyt w nim ludzi, jak również legalizacja takiego pobytu w postaci zameldowania. Polski Związek Działkowców wskazał, że rodzinne ogrody działkowe są urządzeniami użyteczności publicznej służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych i rekreacyjnych potrzeb w szczególności umożliwiają prowadzenie upraw ogrodniczych na własne cele, a także podnoszenie standardów ekologicznych otoczenia. Ogrody nie są skupiskiem indywidualnych działek, ale zorganizowana całością pełniącą ważne funkcje społeczne, rekreacyjne, integracyjne i ekologiczne. Działka ogrodnicza jest specyficznym świadczeniem socjalnym zapewniającym potrzeby użytkownika wyłącznie w zakresie wypoczynku, rekreacji i prowadzenia upraw ogrodniczych. Zamieszkiwanie na niej jest wyłączone, ponadto narusza statut PZD i stanowi podstawę do pozbawienia członkostwa w ogrodzie. 7 maja 2007 r. skarżący został przyjęty w poczet członków PZD i przydzielona mu została działka nr [...] o pow. [...]. O zasadach użytkowania tej działki wiedział oraz zobowiązał się do przestrzegania ustawy, statutu i regulaminu co własnoręcznie poświadczył. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie wskazując na niezasadność zarzutów skargi i przytoczył argumenty wskazane uprzednio w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ponadto podniósł, że strona skarżąca nie wykazała, że L. W. narusza prawo oraz statut Polskiego Związku Działkowców skoro zamieszkuje na działce, a jego zamieszkiwanie w altanie jest nielegalne. Nie pozbawiła bowiem skarżącego członkostwa w PZD ani nie zawiadomiła organów ścigania, że wszedł w sposób niezgodny z prawem w posiadanie działki lub niezgodnie z prawem mieszka na niej. Strona skarżąca nie zgadza się tylko z zameldowaniem L. W. Wojewoda wskazał, że art. 52 ust 1 Konstytucji RP stanowi, że każdemu zapewnia się wolność poruszania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Wolności te, mogą podlegać ograniczeniom ustawowym ale nie dowolnym. O zameldowaniu lub odmowie zameldowania, w razie wątpliwości, musza decydować tylko przesłanki wywodzone z przepisów ustawy o ewidencji ludności. Uczestnik postępowania L. W. na rozprawie w dniu [...] wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej także p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Mając na względzie powyższe unormowanie Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139 poz. 993 ze zm.). Ww. ustawa w art. 5 nakłada na każdego obywatela polskiego przebywającego na terytorium RP obowiązek zameldowania się w miejscu pobytu stałego, przy czym ustawa określa, że pobytem stałym jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod określonym adresem z zamiarem stałego przebywania (art. 6). W art. 9b ustawodawca wskazał, że adres w gminach, które uzyskały statut miasta określa się poprzez podanie: nazwy miasta, ulicy, numeru domu i lokalu, nazwy województwa oraz kodu pocztowego. Zgodnie z art. 9 ust. 2b ustawy, zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w danym lokalu. Celem ewidencji ludności jest zatem odzwierciedlanie przez właściwe organy w stosownym rejestrze danych faktycznych o rzeczywistym zamieszkiwaniu i przebywaniu osób pod wskazanym adresem. Z punktu widzenia celów ewidencji ludności warunek legitymowania się prawem do lokalu przez osobę dopełniającą zameldowania stracił na znaczeniu na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K.20/01 (Dz. U. Nr 78 poz. 716 oraz OTK ZU 2002 Nr 3 poz. 34). W wyroku tym stwierdzono niekonstytucyjność art. 9 ust 2 ustawy o ewidencji ludności, który dla skuteczności zameldowania wymagał przedstawienia dokonanego przez właściciela (zarządcę) pisemnego potwierdzenia uprawnienia zainteresowanego do przebywania w lokalu. Sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 9b ust 2 pkt 1 ustawy o ewidencji ludności w zw. z art. 47 a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240 poz. 2027 ze zm.) opiera się na twierdzeniu, że zameldowanie może nastąpić tylko pod oznaczonym adresem, przez który należy rozumieć wskazanie numeru domu lub lokalu przeznaczonego na stały pobyt ludzi. Uczestnik postępowania żądał od organu meldunkowego zameldowania, bowiem chciał spełnić ciążący na nim obowiązek meldunkowy. Uchwałą nr [...] z dnia [...] zarząd Pracowniczego Ogrodu Działkowego im. "S." w S. przyjął L. W. w poczet członków Polskiego Związku Działkowców i przydzielił mu w użytkowanie działkę nr [...]. Sąd podziela pogląd wyrażony w zaskarżonej decyzji oraz dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, iż oznaczenie altany działkowej numerem nadanym przez organizację działkowców wraz z oznaczeniem ulicy i numerem działki mieszczącej się przy niej spełnia wymogi adresu w rozumieniu art. 9b ust 1 i 2 ustawy o ewidencji ludności. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2002 r. sygn. akt II SA/Łd 1963/00 (OSP 2003, Nr 5 poz. 69, s. 297-299 z glosą aprobującą B. Adamiak) stwierdzono, że faktyczne przebywanie w pomieszczeniu będącym altaną na działce rekreacyjnej o stosownym numerze, położonej na nieruchomości przy danej ulicy, uzasadnia uwzględnienie wniosku o zameldowanie. Zgłoszenie takie pozwala na realizację funkcji ewidencji ludności, gdyż umożliwia ustalenie dokładnego miejsca pobytu osób przebywających w altanie. W rozpoznawanej sprawie adres pod którym zainteresowany stale przebywa określono jako ul. [...] w S. Tak wskazany adres spełnia wszelkie wymogi niezbędne do precyzyjnego wskazania miejsca pobytu wnioskodawcy. Oznaczenie adresowe dokładnie wskazuje nazwę miasta (S.), ulicę (C.), numer nieruchomości (...), oraz numer domu (altany na działce) tj. [...]. Nie zasługuje na aprobatę zarzut skargi, że "oznaczony adres" w rozumieniu ustawy o ewidencji ludności obejmujący numer domu i numer lokalu, o którym mowa w art. 9b ust 2 pkt 1 tej ustawy to wyłącznie oznaczenie lokalu o numerze wydanym na podstawie art. 47 a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. Termin "dom" użyty w art. 9b ust 2 pkt 1 jest znacznie bardziej pojemny niż "nieruchomość zabudowana lub przeznaczona pod budowę" w rozumieniu ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, pojęcie to obejmuje wszystkie pomieszczenia i urządzenia, którym zainteresowany pragnie przypisać funkcję mieszkalną. Po drugie już z art. 47a i 47b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, że ciążący na gminie obowiązek nadawania numerów porządkowych dotyczy tylko tych nieruchomości, które są przewidziane pod zabudowę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jak wiadomo, tereny zielone do których należą ogrody działkowe, pomimo zabudowania ich altanami, nie są traktowane jako tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową. Żaden też przepis nie wymaga aby organ meldunkowy dokonywał oceny zdatności (domu, altany) do wypełniania funkcji mieszkaniowej. Nie mogą z tego powodu zostać podzielone zarzuty skargi stwierdzające, że altana nie spełnia wymogów stawianych samodzielnemu lokalowi mieszkalnemu oraz budynkowi jednorodzinnemu w rozumieniu odpowiednio ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80 poz. 903 ze zm.) i ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Organ odwoławczy trafnie ocenił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dopuszczalność wykorzystania altany na stały pobyt ludzi może stanowić przedmiot oceny innych organów administracji publicznej w odrębnych postępowaniach. Rolą organów meldunkowych było ograniczenie się do zbadania rzeczywistego pobytu wnioskodawcy we wskazanym przez niego pomieszczeniu pod oznaczonym adresem. Z powyższych względów, skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270; zm. Dz. U z 2004 r. Nr 162 poz. 1692), zgodnie z którym sąd, w razie nieuwzględnienia skargi, skargę oddala.