II SA/Sz 135/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk Meder, Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz /spr./, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2008 r. sprawy ze skargi Domu Pomocy Społecznej na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie inspekcji sanitarnej oddala skargę Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] r. Nr 161, znak: [...] wydaną na podstawie: - art. 104 Kpa, - art. 27 ust. 1 i art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 z późn. zm.); - art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2006 r. Nr 171, poz. 1225); - art. 3, art. 4 ust. 2, art. 5 rozporządzenia (WE Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L 139 z 30.04.2004 r.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 13, t. 34, str. 319), - art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 191 z 30.04. 2004 r., str. 1; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 45, str. 200), po zapoznaniu się z protokołem kontroli z dnia [...] r. przeprowadzonej w pionie żywieniowym Domu Pomocy Społecznej w [...], nakazał usunięcie stwierdzonych w trakcie kontroli uchybień sanitarnych poprzez: 1. opracowanie, wykonanie, utrzymanie i dokumentowanie stałych procedur na podstawie zasad HACCP w zakresie produkcji i wydawania posiłków całodziennych; 2. zapewnienie właściwych warunków do przetrzymywania sprzętu porządkowego - w terminie do dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że przeprowadzona w dniu [...] r. w Domu Pomocy Społecznej w [...] kontrola sanitarna wykazała nieprawidłowości w zakresie wymogów sanitarno - higienicznych. Podczas tej kontroli stwierdzono brak dokumentacji wskazującej na podejmowanie działań, mających na względzie bezpieczeństwo żywności poprzez realizację wymagań higieniczno - sanitarnych dotyczących zakładu i jego wyposażenia, warunków sanitarnych oraz przestrzegania zasad higieny na wszystkich etapach produkcji i obrotu żywnością. Ponadto sprzęt porządkowy do utrzymania czystości pomieszczeń kuchni właściwej przetrzymywany był niewłaściwe, tj. w zmywalni naczyń stołowych. Organ ten wskazał dalej, że zgodnie z art. 5 Rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych przedsiębiorstwa sektora spożywczego opracowują, wykonują i utrzymują stałą procedurę lub procedury na podstawie zasad HACCP (Analiza Zagrożeń i Krytycznych Punktów Kontroli). Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny zacytował dalej wymagania wynikające z zasad HCCP (zobowiązujących przedsiębiorcę sektora spożywczego do opracowania, wdrożenia i utrzymania procedur na powyższych zasadach) i podniósł, że przedsiębiorstwa sektora spożywczego obowiązane są dostarczyć organowi urzędowej kontroli żywności dowodów dotyczących zgodności działania z ww. wymaganiami, w sposób, w jaki wymagają tego właściwe organy, uwzględniając charakter i rozmiar przedsiębiorstwa sektora spożywczego z zapewnieniem, że każdy dokument opisujący procedury jest zawsze aktualny, a także obowiązane są utrzymywać dokumenty i archiwa dotyczące właściwego okresu. W dalszej części uzasadnienia, organ podał, że zgodnie z art. 3 i 4 ust. 2 cyt. rozporządzenia (WE) Nr 852 /2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych przedsiębiorstwa sektora spożywczego mają zapewnić, iż na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności odbywających się pod ich kontrolą, spełniane są właściwe wymogi higieny ustanowione w niniejszym rozporządzeniu. Przedsiębiorstwa sektora spożywczego uczestniczące w którymkolwiek etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji żywności po etapach produkcji podstawowej, obowiązane są do przestrzegania ogólnych wymogów higieny ustanowionych w załączniku II ww. Rozporządzenia oraz wszelkich szczególnych wymogów przewidzianych w tym rozporządzeniu. Z kolei zgodnie z art. 54 ust. 1 rozporządzenia (WE) Nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt w sytuacji, gdy właściwy organ wykryje niezgodności, podejmuje on działanie zapewniające, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Podczas decydowania, jakie podjąć działanie, właściwy organ uwzględnia rodzaj niezgodności oraz poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności. Działanie to stosownie do ust.2 art. 54 może polegać między innymi na ograniczeniu lub zakazie wprowadzania do obrotu środków spożywczych, a także na podejmowaniu wszelkich innych środków, jakie właściwy organ uznaje za właściwe. Zgodnie zaś z ust. 8 rozdział I, załącznika II rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych środki czyszczące, odkażające nie mogą być przechowywane w obszarach, gdzie pracuje się z żywnością. Wobec powyższego oraz mając na uwadze fakt, iż w pionie żywieniowym Domu Pomocy Społecznej [...] produkowane i wydawane są posiłki całodzienne oraz wprowadzane są do obrotu artykuły spożywcze, zdaniem organu I instancji, wystąpiła konieczność usunięcia stwierdzonych uchybień, celem zapewnienia właściwej jakości zdrowotnej żywności. Jednocześnie organ podkreślił, że decyzją z dnia [...] r., Nr [...], znak: [...] Dyrektor Domu Pomocy Społecznej został zobowiązany do opracowania, wykonania, utrzymania i dokumentowania stałych procedur na podstawie zasad HACCP w zakresie produkcji i wydawania posiłków całodziennych w pionie żywienia prowadzonym w budynku Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...]. Mając na uwadze fakt, że żywność produkowana jest w obu budynkach, według Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego , koniecznym było wydanie decyzji nakazującej opracowanie, wykonanie, utrzymanie i dokumentowanie stałych procedur na podstawie zasad HACCP w zakresie produkcji i wydawania posiłków całodziennych w budynku przy ul. [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji Dyrektor Domu Pomocy Społecznej zarzucił organowi: - wydanie decyzji wobec tej samej strony (Dom Pomocy Społecznej, w sprawie poprzednio już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, - nie podanie przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności dowodom przedstawionym przez stronę, - niezgodne ze stanem faktycznym i obowiązującym prawem wewnętrznym traktowanie dwóch funkcjonujących u strony pionów żywieniowych, jako dwóch stron postępowania administracyjnego, - naruszenie słusznego interesu strony. W uzasadnieniu strona podniosła, że pismem znak: [...] skorzystała z prawa do wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów, których organ przy wydawaniu decyzji objętej odwołaniem nie uwzględnił. W piśmie [...] organ podał bowiem, że decyzja Nr [...] (winno być Nr [...]) wydana została w zakresie produkcji i posiłków w pionie żywieniowym przy [...] i nie dotyczyła pionu przy ul. [...]. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 37 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny prawidłowo egzekwował od Dyrektora Domu Pomocy Społecznej , wykonanie obowiązku wynikającego z art. 5 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego dwiema odrębnymi decyzjami administracyjnymi, tj.: - decyzją nr [...] z dnia [...]r. dotyczącą zakładu produkcji i podaży posiłków Domu Pomocy Społecznej , z terminem wykonania obowiązku do dnia [...]r. oraz - decyzją nr [...] z dnia [...]r. dotyczącą zakładu produkcji i podaży posiłków Domu Pomocy Społecznej , z terminem wykonania obowiązku do dnia [...] r. Zdaniem organu wymienione wyżej dwa zakłady produkcji i wydawania posiłków dla pensjonariuszy Domu Pomocy Społecznej , stanowią jedną jednostkę organizacyjną, jednak kierujący zakładem zobligowany jest do opracowania i wdrożenia systemu HACCP mając na uwadze lokalizację zakładów, ich stan techniczny, indywidualne uwarunkowania oraz specyfikę obu zakładów produkcyjnych. Dyrektor Domu Pomocy Społecznej na powyższą decyzję wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej naruszenie art. 7 i art. 8 Kpa. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca opisała dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie i podniosła, że organ odwoławczy nie odniósł się do faktu, iż strona (ta sama w jednej i drugiej decyzji) odpowiada za opracowanie i wdrożenie zasad HACCP uwzględniających wszystkie czynniki (w tym sprzęt, ludzi, pomieszczenia, budynki itp.) zgodnie ze stanem faktycznym, a więc z uwzględnieniem ewentualnych różnic w wyposażeniu i lokalizacji wszystkich posiadanych pionów żywienia i tym samym nie ma potrzeby przypominania o tym fakcie poprzez wydawanie dwóch decyzji w tym samym zakresie. Według strony skarżącej działanie organu cechuje się brakiem woli co do wyjaśnienia stanu faktycznego, narusza interes strony, a nadto powoduje zbędną eskalację napięć. Dyrektor Domu Pomocy Społecznej podkreślił dalej, że organ zobowiązany jest prowadzić sprawę w sposób umożliwiający doprowadzenie strony do wykonania decyzji - w tej konkretnej sprawie strona nie uchyla się od wykonania decyzji wcześniejszej (tj. Nr [...] z dnia [...] r.), a nadto wynikające z niej zalecenia wykonała w terminie - do dnia [...] r., opracowując dla Domu Pomocy Społecznej zasady HACCP. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w odpowiedzi wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu [...] r. strona skarżąca podtrzymała wnioski zawarte w skardze i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga okazała się nieuzasadniona. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do treści § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd nie może zatem wkraczać w uprawnienia organów administracji, orzekając bezpośrednio o prawach i obowiązkach stron postępowania, a także opierać kontroli o kryterium słuszności, czy sprawiedliwości społecznej. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu lub naruszeniu przepisów prawa materialnego, mającym wpływ na wynik sprawy Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, iż nie narusza ona prawa. Na wstępie wskazać trzeba, że problematyka dotycząca wymogów higienicznych w odniesieniu do przedsiębiorstw sektora spożywczego została w zasadniczej części uregulowana odpowiednimi aktami prawodawstwa wspólnotowego. Wchodzące w skład unijnego prawodawstwa rozporządzenia stanowią akty wtórnego prawa wspólnotowego, będąc źródłem prawa o bezpośredniej skuteczności. Oznacza to, że taki akt stosowany jest bezpośrednio i bezpośrednio obowiązuje w porządku prawnym państwa wchodzącego w skład Unii Europejskiej. Stanowiące przedmiot zaskarżonej decyzji wymagania higieniczne uregulowane zostały w Dziale IV Rozdział 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2006 r. Nr 171, poz. 1225). Jak stanowi art. 59 ust. 1 tej ustawy podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr (WE) 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. UE L.04. 139.1 ze zm.). Z preambuły ww. rozporządzenia wynika, że ma ono na celu zapewnienie wysokiego poziomu ochrony konsumentów w odniesieniu do bezpieczeństwa żywności od miejsca produkcji podstawowej aż do wprowadzenia do obrotu. Bezpieczeństwo żywności wynika z kilku kwestii: ustawodawstwo powinno ustanawiać minimalne wymogi higieny, powinny odbywać się urzędowe kontrole w celu sprawdzania zgodności przedsiębiorstw sektora spożywczego, a przedsiębiorstwa sektora spożywczego powinny ustanawiać i realizować programy i procedury dotyczące bezpieczeństwa żywności w oparciu o zasady HACCP (System Analizy Zagrożeń i Krytycznych Punktów Kontroli). Obowiązkiem wdrożenia zasad systemu HACCP zostali objęci wszyscy producenci produkujący lub wprowadzający do obrotu żywność, za wyjątkiem producentów na etapie produkcji pierwotnej, proporcjonalnie do charakteru i rozmiaru przedsiębiorstwa. HACCP jest systemowym postępowaniem mającym na celu identyfikację zagrożeń jakości zdrowotnej żywności oraz ryzyka ich wystąpienia, podczas wszystkich etapów procesu produkcji i dystrybucji żywności. Jest to również system, który kontroluje i opanowuje wszystkie zagrożenia istotne z punktu widzenia konsumenta i ochrony jego zdrowia. System HACCP obejmuje siedem podstawowych zasad, w tym zasadę prowadzenia odpowiedniej dokumentacji. Natomiast konkretyzacja ogólnych warunków higieny dla wszystkich przedsiębiorstw sektora spożywczego wynika z załącznika II do wskazanego wyżej rozporządzenia Nr 852/2004. Zgodnie z ust. 10 rozdziału I załącznika II ww. rozporządzenia środki czyszczące i odkażające nie mogą być przechowywane w obszarach, gdzie pracuje się z żywnością. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy stwierdzić zatem należy, że nie można dopatrzyć się naruszenia prawa ze strony organów sanitarnych, które w sposób nie budzący zastrzeżeń Sądu stwierdziły uchybienia sanitarne w pionie żywieniowym Domu Pomocy Społecznej [...]. Z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] r., znajdującego się w aktach sprawy, wynika bowiem, iż w wyżej wymienionym obiekcie stwierdzono brak opracowanego, wdrożonego i utrzymanego systemu HACCP w zakresie produkcji posiłków, sprzęt porządkowy do utrzymania czystości pomieszczeń kuchni właściwej przetrzymywany był niewłaściwe w zmywalni naczyń stołowych (brak wydzielonego miejsca). Mając na względzie fakt, iż w pionie żywieniowym Domu Pomocy Społecznej produkowane i wydawane są posiłki całodzienne oraz wprowadzane są do obrotu artykuły spożywcze organy sanitarne słusznie wskazały usunięcie stwierdzonych uchybień poprzez opracowanie, wykonanie, utrzymanie i dokumentowanie stałych procedur na podstawie zasad HACCP w zakresie produkcji i wydawania posiłków całodziennych oraz zapewnienie właściwych warunków do przetrzymywania sprzętu porządkowego. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż w przedmiotowej sprawie organy sanitarne wydały dwie decyzje w tym samym zakresie wskazać trzeba, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W ocenie Sądu organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej prawidłowo egzekwowały od Dyrektora Domu Pomocy Społecznej wykonanie obowiązku wynikającego z rozporządzenia nr (WE) 852/2004, odrębnymi decyzjami administracyjnymi, tj. decyzją nr 59 z dnia 27 kwietnia 2007 r. dotyczącą zakładu produkcji i podaży posiłków Domu Pomocy Społecznej oraz decyzją nr [...] z dnia [...]r. dotyczącą zakładu produkcji i podaży posiłków Domu Pomocy Społecznej . Sąd podziela stanowisko organów, że wyżej wymienione zakłady produkcji i wydawania posiłków dla pensjonariuszy Domu Pomocy Społecznej stanowią jedną jednostkę organizacyjną, ale podkreślić należy, że produkcja posiłków odbywa się w dwóch różnych budynkach, o różnej lokalizacji, stanie technicznym, poziomie wyposażenia. Mając więc na uwadze indywidualne uwarunkowania, specyfikę obu zakładów produkcyjnych, a także odmienne uchybienia sanitarne stwierdzone w wyniku przeprowadzonych kontroli [...] organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej słusznie zobligowały stronę skarżącą do opracowania i wdrożenia systemu HACCP odrębnie dla każdego zakładu, wyznaczając przy tym stronie różne terminy na wykonanie nałożonych powyższymi decyzjami obowiązków. Podkreślić przy tym należy, że system HACCP jest to metoda mająca na celu zidentyfikowanie miejsc, w których mogą pojawić się niebezpieczeństwa (np. mikrobiologiczne, fizyczne, chemiczne), wpływające na jakość zdrowotną produkowanej żywności i odpowiednim zareagowaniu, jeśli takie zagrożenie wystąpi. W świetle powyższych okoliczności należy stwierdzić, że przeprowadzonemu w niniejszej sprawie postępowaniu nie można zarzucić naruszenia art. 7 Kpa poprzez nie zebranie w sprawie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie rozpatrzenie go. Stan faktyczny sprawy wykazuje się bowiem niskim stopniem złożoności, a stanowiska stron występujących w sprawie są jednoznaczne. Dokonane ustalenia stanu faktycznego oparte zostały na podstawie wyniku kontroli z dnia [...] r. i w sposób bezsporny ujawniły uchybienia sanitarne. Ponadto, jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego strona skarżąca brała udział w przeprowadzonym postępowaniu kontrolnym i nie zgłosiła jakichkolwiek zastrzeżeń odnośnie stwierdzonych uchybień, a w piśmie z dnia [...] r., znak: [...] podkreśliła, że będąca w trakcie opracowania instrukcja HACCP będzie miała zastosowanie do czynności i procedur wykonywanych przez cały personel kuchni, niezależnie do tego, czy świadczy pracę przy ul. [...], czy [...]. Powyższe fakty pozwalają przyjąć, że doszło do uznania przez stronę wykazanych w protokole kontrolnym uchybień. Podkreślenia wymaga również brak występowania przesłanek określonych przepisem art. 8 Kpa. Okoliczności sprawy zostały bowiem dokładnie wyjaśnione, a w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał na motywy wydanego rozstrzygnięcia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku