I SA/Wa 357/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: sędzia WSA Daniela Kozłowska sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi Wyższej Szkoły [...] w J. na stanowisko Rady Miasta J. z dnia [...] września 2007 r. w przedmiocie umowy dzierżawy nieruchomości postanawia: odrzucić skargę I SA/Wa 357/08 UZASADNIENIE W dniu 16 września 2004 r. została zawarta, w formie aktu notarialnego, umowa dzierżawy zabudowanej nieruchomości położonej w J. przy ul. [...], składającej się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...],[...] i [...] w obrębie [...], o łącznym obszarze [...] m kw, dla której Sąd Rejonowy w O. prowadzi księgę wieczystą Kw [...]. Stronami umowy było Miasto J. - jako właściciel i wydzierżawiający, które reprezentował Burmistrz Miasta oraz Wyższa Szkoła [...] z siedzibą w J. - jako dzierżawca. Umowa ta została wprawdzie zawarta na czas określony, na 30 lat tj. do dnia 15 września 2034 r., ale zawierała także postanowienia umożliwiające wydzierżawiającemu rozwiązanie jej przed upływem powyższego terminu. Nadmienić też wypada, że umowę tę poprzedzała uchwała Rady Miasta J. nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r., wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w której to uchwale Rada wyraziła zgodę na zawarcie przez Burmistrza Miasta wspomnianej umowy. Z kolei w dniu [...] września 2007 r., z inicjatywy Burmistrza Miasta J., Rada Miasta, działając na podstawie § 26 ust. 2 pkt 6 uchwały Nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] kwietnia 2004 r. w sprawie statutu Miasta J. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 140, poz. 3534) zajęła stanowisko, które sprowadzało się do zobowiązania Burmistrza Miasta do podjęcia czynności cywilno-prawnych, zmierzających do wypowiedzenia wspomnianej na wstępie umowy dzierżawy. Stanowisko swoje Rada motywowała koniecznością prawidłowego i racjonalnego wykorzystania mienia komunalnego. Jednocześnie, mając na względzie ważny interes ekonomiczny i społeczny, Rada oświadczyła także w swym stanowisku, że obecnie cofa zgodę na wydzierżawianie przedmiotowej nieruchomości, udzieloną w uchwale z dnia [...] lipca 2004 r. Powyższy akt został potraktowany przez dzierżawcę jako uchwała Rady Gminy podjęta w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i po wyczerpaniu procedury przewidzianej dla zaskarżania tego rodzaju uchwał, Wyższa Szkoła [...] w J. wniosła na ten akt skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne i Trybunału Konstytucyjnego a także głosy doktryny, dowodziła w niej przede wszystkim, że akt ten jest uchwałą organu gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej a zatem, stała na stanowisku, iż możliwe jest zaskarżenie tego aktu do sądu administracyjnego. Ponadto w skardze sformułowano również zarzuty merytoryczne sprowadzające się do stwierdzenia, że powyższy akt narusza art. 2, 32, 76 i 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W rezultacie skarżąca wnosiła o stwierdzenie przez Sąd - w trybie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - nieważności zaskarżonej "uchwały". W odpowiedzi na skargę, działający w imieniu Gminy J., Burmistrz Miasta J. wniósł o jej odrzucenie, podkreślając, że zaskarżony do Sądu akt jest jedynie stanowiskiem Gminy i nie stanowi ani aktu prawa miejscowego ani żadnego aktu z zakresu administracji publicznej. Stanowi on jedynie wypowiedź Rady Miasta J. w sprawie wypowiedzenia umowy dzierżawy zawartej pomiędzy Miastem J. a skarżącą. Stanowisko to dotyczy przy tym sprawy o charakterze cywilnoprawnym i dlatego nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 3 § 1 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej a także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż w/w, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przepisy te korelują z przepisem art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), w myśl którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przedmiotowy akt nie jest jednak, jak słusznie podnosi Gmina w odpowiedzi na skargę, ani aktem prawa miejscowego ani uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Akt ten nie jest w ogóle uchwałą - w rozumieniu w/w przepisów. Jest jedynie stanowiskiem Rady Gminy w konkretnej sprawie. Wskazuje na to nie tylko treść tego aktu zatytułowanego "Stanowisko" (a nie uchwała), ale także wskazana w nim podstawa prawna jego podjęcia. Jest nim przepis § 26 ust. 2 pkt 6 Statutu Miasta J. Powyższy Statut został uchwalony w oparciu o przepis art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i art. 18 ust. 2 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy o samorządzie terytorialnym. W myśl § 26 ust. 1 w/w Statutu Rada na sesjach rozstrzyga w drodze uchwał sprawy należące do jej kompetencji. Zgodnie natomiast z regulacją zawartą w § 26 ust. 2 oprócz uchwał Rada może podejmować: 1) postanowienia proceduralne, 2) deklaracje, 3) oświadczenia, 4) apele, 5) opinie, 6) stanowiska, 7) protesty. Jak zatem z powyższego wynika wyrażenie przez Radę Miasta J. przedmiotowego stanowiska miało swoje szczególne umocowanie prawne i stanowisko to nie może być utożsamiane z uchwałami, która Rada Miasta podejmuje, ale w oparciu o zupełnie inna podstawę prawną (§ 26 ust. 1 Statutu). Dodać wypada, że Sąd nie znalazł podstaw, aby pomimo tego - co wyżej zostało stwierdzone - dokonywać odmiennej interpretacji zaskarżonego aktu i traktować go jako uchwałę - w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym, jak czyni to skarżąca. Dokonywanie tego rodzaju interpretacji byłoby bowiem możliwe, ale w wypadku, gdyby istniały jakiekolwiek wątpliwości, co do tego, jak należy zakwalifikować dany akt. W niniejszym natomiast przypadku Rada Gminy miała wolę, aby zająć w danej sprawie stanowisko i czynność ta miała swoją, odrębną, podstawę prawną. Kwestia, natomiast, czy ta forma wyrażenia woli przez Radę Miasta jest wystarczającą do umocowania Burmistrza Miasta, aby skutecznie wypowiedział wspomnianą na wstępie umowę dzierżawy, nie należy już do kompetencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Przedmiotowy akt, będący stanowiskiem Rady w kwestii wypowiedzenia umowy dzierżawy dotyczącej konkretnej, jednostkowej nieruchomości, nie może być również traktowany jako akt organu jednostki samorządu terytorialnego, określony w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wg literatury przedmiotu w tym wypadku chodzi bowiem o uchwały lub zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego, nietworzące prawa powszechnie obowiązującego, lecz mające charakter ogólny zarówno w sferze zewnętrznej, jak i wewnętrznej. Mogą to być zatem np. akty zawierające regulaminy, instrukcje skierowane do podległych organów, programy gospodarcze, akty określające sposób korzystania z urządzeń publicznych i.t.p. (vide: Małgorzata Jaśkowska, Marian Masternak, Eugeniusz Ochendowski " Postępowanie sądowo-administracyjne" Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis Warszawa 2004 str. 62 i 63). Uznając zatem, że przedmiotowa skarga była w tej sprawie niedopuszczalna, gdyż została wniesiona w stosunku do aktu, który nie jest wymieniony w katalogu aktów prawnych wymienionych w art. 3 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd - z mocy przepisu art. 58 § 1 pkt 6 cytowanej wyżej sądowej ustawy ustrojowej - orzekł jak w sentencji.