VI SA/Wa 810/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant Agnieszka Gajewiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji przyznającej emeryturę rolniczą w części zawieszającej wypłatę świadczenia emerytalnego postanawia odrzucić skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...]lutego 2008 r., nr [...], Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (dalej także Prezes KRUS lub organ rentowy) – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz. U. z 1998 Nr 7, poz. 25 ze zm.) – po rozpatrzeniu wniosku skarżącego J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa KRUS z dnia [...] grudnia 2007 r. - utrzymał w mocy w/w decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...], Prezes KRUS przyznał skarżącemu prawo do emerytury rolniczej. Jednocześnie organ rentowy zawiesił wypłatę tego świadczenia do czasu wyjaśnienia, czy pobyt skarżącego za granicą ma charakter stały, czy też tymczasowy. W czerwcu 2001 r. skarżący złożył wniosek o podjęcie wypłaty świadczenia z wyrównaniem od czerwca 1996 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2001 r. KRUS – Oddział Regionalny w T. podjął wypłatę części składkowej świadczenia. Następnie decyzję KRUS – Oddział Regionalny w T. w sprawie odmowy wypłaty zawieszonej emerytury za okres od czerwca 1996 r. do maja 2001 r. potwierdził Sąd Okręgowy w [...] – Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, który wyrokiem z dnia [...] czerwca 2002 r., sygn. akt [...]– oddalił odwołanie skarżącego. W piśmie z dnia 8 października 2007 r. skarżący zwrócił się do Ministra Pracy i Polityki Społecznej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...] w części zawieszającej wypłatę świadczenia emerytalnego. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, iż w świetle przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania przedmiotowej decyzji brak było podstaw do zawieszenia wypłaty świadczeń emerytalnych w stosunku do osoby, która przebywała za granicą. Według skarżącego decydująca w tej materii była ustawa z dnia 24 maja 1990 r. o zmianie niektórych przepisów o zaopatrzeniu emerytalnym (Dz. U. z 1990 r. Nr 36, poz. 206) oraz orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 listopada 1992 r., sygn. akt K 12/92. Minister Pracy i Polityki Społecznej w piśmie z dnia 18 października 2007 r. przekazał, zgodnie z właściwością, w/w wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r. do Prezesa KRUS. W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącego decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego – działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników – odmówił unieważnienia decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] sierpnia 1996 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ rentowy stwierdził, iż według stanu prawnego obowiązującego w 1996 r., a więc po uwzględnieniu powołanego przez stronę orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, emerytury i renty świadczeniobiorcy, który wyjechał za granicę, mogły być przekazywane na jego rachunek w powszechnej kasie oszczędności lub do rąk wskazanej w kraju osoby tylko w sytuacjach, gdy osoba taka wyjechała na pobyt czasowy. Organ wskazał, iż w przypadku wyjazdu za granicę na stałe wymagane było, aby prawo do emerytury lub renty przyznane było przed wyjazdem. Organ rentowy stwierdził ponadto, iż skoro Sąd Okręgowy w [...]– Sąd Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wyrokiem z dnia [...] czerwca 2002 r. prawomocnie orzekł, że roszczenie skarżącego dotyczące wypłaty wyrównania emerytury rolniczej za okres od 1996 r. – nie zasługuje na uwzględnienie, brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności również decyzji z dnia [...] sierpnia 1996 r., zgodnie z którą przyznano skarżącemu prawo do tego świadczenia i jednocześnie zawieszono jego wypłatę. W dniu 7 stycznia 2008 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Prezesa KRUS. Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] - utrzymał swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] grudnia 2007 r., wskazując w uzasadnieniu, iż brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja KRUS z dnia [...] sierpnia 1996 r. wydana była bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W treści zaskarżonej decyzji Prezes KRUS – powołując się na przepis art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - pouczył stronę skarżącą, iż od podjętej decyzji nie przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego – Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Jednocześnie organ rentowy wskazał, iż strona może wnieść skargę na przedmiotową decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W dniu 15 marca 2008 r. skarżący J. S. – działając za pośrednictwem organu rentowego - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Prezesa KRUS z dnia [...] lutego 2008 r. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezesa KRUS z dnia [...] grudnia 2007 r. skarżący zarzucił organowi rentowemu naruszenie prawa materialnego polegające na błędnej interpretacji art. 84 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin, w brzmieniu obowiązującym na dzień 30 sierpnia 1996 r. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także naruszenie art. 365 § 1 k.p.c. i art. 336 k.p.c. – poprzez niewłaściwą jego interpretację i zastosowanie w zakresie powagi rzeczy osądzonej wyroku Sądu Okręgowego w [...] - Sądu Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...]czerwca 2002 r. W odpowiedzi na skargę Prezes Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego wniósł o jej oddalenie. Organ rentowy, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - stwierdził, iż sporna decyzja z dnia [...] sierpnia 1996 r. nie nosi znamion wadliwości dających podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.). Sąd uznał jednakże, iż w niniejszej sprawie należy przede wszystkim ustalić w pierwszej kolejności, czy rzeczowo właściwy do rozpatrzenia niniejszej sprawy jest w ogóle sąd administracyjny. W związku z tym zauważyć wypada, iż zgodnie z art. 177 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) sądy powszechne sprawują wymiar sprawiedliwości we wszystkich sprawach, z wyjątkiem spraw ustawowo zastrzeżonych dla właściwości innych sądów. Unormowanie to jest w doktrynie i orzecznictwie powszechnie rozumiane w ten sposób, iż dla przyjęcia kompetencji sądu powszechnego nie jest niezbędna pozytywna norma ustawowa przewidująca taką kompetencję. Wystarczy brak ustawy, która ustanawiałaby kompetencję innego sądu. I odwrotnie, dla przyjęcia właściwości sądu szczególnego (np. sądu administracyjnego) konieczne jest istnienie w systemie prawa szczególnego przepisu rangi ustawowej, który wskazywałby na taki sąd, jako właściwy do rozpoznania danej sprawy. Inaczej wygląda kwestia drogi sądowej w sprawach z zakresu kontroli administracji publicznej. Z art. 184 Konstytucji RP wynika bowiem, że właściwość sądów powszechnych w sprawach dotyczących administracji publicznej musi mieć umocowanie w ustawach szczególnych. Przyjąć zatem należy, iż zamiarem ustawodawcy było stworzenie domniemania kompetencji sądów administracyjnych w sprawach kontroli administracji publicznej. Domniemanie to zostało potwierdzone w treści art. 3 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Szczegółowe unormowanie właściwości rzeczowej sądów administracyjnych zawierają przepisy art. 1, art. 2, art. 3, art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto, jak stanowi art. 3 § 3 p.p.s.a. - sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Według definicji zawartej w art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 1964 r. Nr 43, poz. 296 ze zm. - dalej k.p.c.), sprawami cywilnymi sensu largo są sprawy ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy i ubezpieczeń społecznych, a także inne sprawy (w tym z zakresu stosunków o charakterze publicznoprawnym), do których na podstawie ustaw szczególnych stosuje się przepisy tego kodeksu. Na gruncie przytoczonej definicji rozróżnić należy zatem sprawy cywilne w znaczeniu materialnoprawnym, to jest wynikające ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, które pozostają nimi niezależnie od tego, jaki organ jest właściwy do ich rozpoznania, oraz sprawy cywilne w znaczeniu formalnym, wynikające z innych stosunków prawnych (sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz określone jako "inne sprawy"), które nie będąc sprawami cywilnymi ze swej istoty, uzyskują taki charakter na skutek poddania ich rozpoznaniu przez sądy powszechne (nie zaś administracyjne) na podstawie przepisów Kodeksu postępowania cywilnego. Oznacza to, iż nie każda sprawa dotycząca działalności administracji publicznej w rozumieniu art. 3 p.p.s.a. może być rozpoznana przez sąd administracyjny. Jeżeli bowiem będzie istniał przepis szczególny, w myśl którego właściwy będzie sąd powszechny, to charakter sprawy - czy jest to sprawa cywilna, czy administracyjna - będzie miał drugorzędne znaczenie. W tej sytuacji trzeba mieć na uwadze fakt, iż nie wszystkie sprawy dotyczące relacji o charakterze administracyjnym (publicznoprawnym) zostały poddane przez ustawodawcę kognicji sądów administracyjnych. Istnieją bowiem od tej zasady wyjątki mające swoje umocowanie w przepisach rangi ustawowej. Przechodząc do rozpatrzenia niniejszej sprawy należy wskazać, iż przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezesa KRUS, w zakresie w którym organ rentowy zawiesił wypłatę świadczenia emerytalnego przyznanego w ramach emerytury rolniczej. Uprawnienie Prezesa KRUS do wydawania rozstrzygnięć w tym zakresie zawiera art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu od decyzji Prezesa KRUS przysługuje odwołanie do sądu w terminach i na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania cywilnego o postępowaniu odrębnym w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika jednoznacznie, że sprawy z zakresu m.in. zawieszenia wypłaty świadczeń z tytułu emerytury rolniczej należą do właściwości sądów powszechnych, a nie administracyjnych. Postępowanie w sprawach z zakresu prawa pracy i ubezpieczeń społecznych regulują przepisy Działu III Tytułu VII Księgi pierwszej Części pierwszej Kodeksu postępowania cywilnego. Zgodnie z art. 52 ust. 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Odesłanie to dotyczy również art. 83a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74), w ust. 1 stanowiącego, że prawo lub zobowiązanie stwierdzone decyzją ostateczną Zakładu ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na to prawo lub zobowiązanie, a w ust. 2, że decyzje ostateczne Zakładu, od których nie zostało wniesione odwołanie do właściwego sądu, mogą być z urzędu przez Zakład uchylone, zmienione lub unieważnione, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Oczywistym jest, że w sprawach dotyczących ubezpieczenia społecznego rolników uprawnienia powyższe przysługują Prezesowi KRUS. Zdaniem Sądu, od decyzji, o których mowa w art. 83a o systemie ubezpieczeń społecznych przysługuje odwołanie do właściwego sądu powszechnego. Bez znaczenia jest okoliczność, że jako tryb właściwy do wznowienia, uchylenia lub unieważnienia decyzji wskazano tryb przewidziany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z art. 2 ust. 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników Prezes KRUS jest centralnym organem administracji rządowej. Oznacza to obowiązek stosowania przezeń przy wydawaniu decyzji przepisów właśnie kodeksu postępowania administracyjnego. Podkreślić należy, że ustawodawca, świadomy administracyjnego charakteru decyzji w przedmiocie podlegania ubezpieczeniu i wymiaru składek, uznał za właściwe ocenę zasadności tych decyzji przekazać do oceny sądom powszechnym, a nie administracyjnym. W ocenie Sądu, zasadnicze znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej sądu w niniejszej sprawie ma przedmiot sprawy, a nie tryb, w jakim organ podjął rozstrzygnięcie. Oparcie się przez Prezesa KRUS na przepisach kodeksu postępowania administracyjnego, regulujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej, nie ma wpływu na właściwość rzeczową sądu, którą oceniać należy przez pryzmat przepisu materialnoprawnego, wyznaczającego przedmiotowy zakres sprawy, której dotyczy. Decyzje podejmowane w trybach nadzwyczajnych, służących do weryfikacji decyzji ostatecznych z istoty swej muszą odnosić się do przedmiotu sprawy rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Przyjmując założenie racjonalności ustawodawcy, Sąd stwierdza, że brak jest podstaw do różnicowania właściwości sądów w sprawach dotyczących m.in. podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników i wymiaru składek, czy też zawieszania wypłaty tych świadczeń w zależności od tego, czy zaskarżona została decyzja wydana w trybie zwykłym, czy też nadzwyczajnym (tak również: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ postanowieniu z dnia 10 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1890/06, LEX nr 328673). Prezes KRUS w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lutego 2008 r. pouczył skarżącego o przysługującym mu prawie do złożenia skargi na decyzję Prezesa KRUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na podstawie art. 52, art. 53 i art. 54 p.p.s.a. Wprawdzie stosownie do art. 112 k.p.a. błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia, niemniej przepis ten nie może stwarzać podstaw do rozpoznania skargi w sprawie nie należącej do właściwości sądu administracyjnego. Oznacza to, że w sprawie, w której wydana została decyzja w zakresie indywidualnej sprawy ubezpieczeniowej, rozstrzygającej m.in. kwestię zawieszenia wypłaty świadczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych rolników – emerytury rolniczej (taki charakter ma właśnie decyzja KRUS z dnia 30 sierpnia 1996 r.) właściwy będzie sąd powszechny także w zakresie, o którym organ rentowy korzysta (lub odmawia skorzystania – jak w niniejszej sprawie) z możliwości przewidzianej w art. 83a ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. W tej sytuacji uznać należy, iż sądy administracyjne nie są właściwe rzeczowo do rozpatrywania wszelkich spraw związanych z decyzjami wydawanymi przez Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego w przedmiocie określonym w art. 36 ust. 1 pkt 1-9 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników, w tym również spraw dotyczących stwierdzania nieważności takich decyzji, a tym samym nie są właściwe w przedmiocie rozpatrywania skarg na decyzje odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji organu rentowego przyznającej emeryturę rolniczą w części zawieszającej wypłatę świadczenia emerytalnego. Wskazać należy, iż w świetle obecnie obowiązujących przepisów, sądy administracyjne właściwe są wyłącznie w zakresie kontroli decyzji administracyjnych organów rentowych, o których mowa w art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości (kognicji) sądu administracyjnego. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji postanowienia, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.