II SA/Bd 345/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Rady Gminy B. B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchwały Rady Gminy B. B. w sprawie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków oddala skargę. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie realizacji zadań własnych gminy w zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...]. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała w zakresie, w którym rada gminy zobowiązała wójta gminy do przedłożenia radzie gminy szczegółowo określonych szeregu dokumentów, dowodów, podstaw prawnych, szczegółowych informacji, a także złożenia wyjaśnień w wyznaczonym terminie, została podjęta bez upoważnienia ustawowego. Zdaniem organu, przywołany w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym jest normą generalną i wyraźnie wskazuje, że rada gminy może podejmować uchwały w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy, co oznacza, że powołując jako podstawę prawną ten przepis należy każdorazowo, dodatkowo wskazać przepis szczególny mocą którego rada gminy może podjąć ważną uchwałę. Nie oznacza to jednak, iż rada gminy może stanowić w dowolnie wybranej przez siebie sprawie, ponieważ norma zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy odsyła do innych norm prawa powszechnie obowiązującego wyrażonych w ustawach. W przekonaniu organu nadzoru niewłaściwym jest daleko idące wchodzenie w sferę działalności wójta, gdyż musi on mieć swobodę działania; wynika to z rozgraniczenia kompetencji wójta i rady gminy i żaden z będących podstawą prawną podjętej uchwały przepisów nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia takiej uchwały. Wskazano, że funkcja kontrolna rady gminy nad działalnością wójta, w świetle art. 18a ust. 1 cyt. ustawy realizuje się poprzez powoływaną w tym celu obligatoryjnie - komisję rewizyjną, a mając na względzie wyrażoną w art. 30 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym podległość wójta, nie należy tego pojmować ściśle jako podległość jednego organu drugiemu, ponieważ nie istnieje tu podporządkowanie instancyjne. Zwrócono również uwagę, że zgodnie z art. 11 b ustawy o samorządzie gminnym działalność organów gminy jest jawna, w celu więc dostępu do dokumentów związanych z działalnością wójta można zwrócić się na podstawie § 105 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie Statutu Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. Kuj. - Pom. z 2004 r., Nr 109, poz. 1854 z późn. zm. ). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Rada Gminy [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru, zarzucając jego wydanie z naruszeniem art. 18 ust. 1 i art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 pkt l i 2 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Zdaniem strony skarżącej, powołującej się na utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych oraz poglądy doktryny, z art. 18 ust. 1 wynika, że jeżeli to nie jest sprzeczne z innymi przepisami, rada gminy może podejmować uchwały w zakresie swojego działania, ponieważ Rada Gminy jest organem stanowiącym i kontrolnym (art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) i skoro kontroluje działania wójta i miała wątpliwości prawne, to mogła zobowiązać wójta do dostarczenia odpowiednich dokumentów i to w formie uchwały, gdyż tylko w formie uchwały Rada jako cały organ może działać. Podniesiono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych zaaprobowano podejmowanie uchwał na podstawie art. 18 ust. 1 cyt. ustawy, kiedy Rada Gminy nie wchodzi w kompetencję innych organów, a w niniejszej sprawie Rada Gminy nie weszła w kompetencję innych organów (ani Wójta, ani NIK-u, ani Wojewody itp.). Wskazano również, że ustawa o dostępie do informacji publicznej pozwala uzyskiwać wgląd do wszystkich dokumentów, które zawierają informacje publiczną, a taką zawierały dokumenty, o które wnioskowała rada gminy w uchwale nr [...] oraz prawo do uzyskania informacji zawierającej aktualną wiedzę o sprawach publicznych (art. 3 ust. 1 i 2 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego aktu. Organ podkreślił, że żaden z przepisów będących podstawą prawną podjętej uchwały nie przyznaje radzie gminy kompetencji do podjęcia przedmiotowej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; w tym również organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, skarga jest więc nieuzasadniona. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483) organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Gmina jest podmiotem powołanym do wykonywania zadań publicznych wyznaczonych przez ustawy oraz przez organy gminy określone przez ustawy, a działania tych organów odbywają się w granicach przyznanych im ustawowo kompetencji. Przyznane ustawą kompetencje dla poszczególnych organów gminy nie mogą więc być realizowane przez inny organ gminy. Naruszenie tej zasady prowadziłoby do niejasności kompetencji, bałaganu organizacyjnego i rozproszenia odpowiedzialności. Art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) określa kompetencje zastrzeżone do wyłącznej właściwości rady. W niniejszej sprawie Rada Gminy upatruje swoich poszerzonych kompetencji w normie ogólnej zawartej w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowiącym, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Interpretacja Rady sprowadza się w istocie do twierdzenia, że wszystko co nie jest zabronione ustawą, a dotyczy działań gminy, kreuje domniemanie kompetencji na rzecz rady gminy. Nie można jednak zapominać, że granicą tego domniemania są przepisy ustanawiające kompetencje innych organów gminy. Ustanowione w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym domniemanie właściwości rady we "wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" należy rozumieć w taki sposób, że rada jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 cyt. ustawy) lub kontrolą (art. 18 a ust. 1 cyt. ustawy). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do organu wykonawczego. Kolejną normą stanowiącą źródło szczególnych uprawnień jest – według rady - zapis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym zawierający wśród przypadków wyłącznej właściwości rad gminy – stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady. Nie oznacza to jednak otwarcia nieograniczonego katalogu uprawnień, gdyż warunkiem skorzystania z określonego uprawnienia musi być wyraźne wskazanie w konkretnej ustawie. Konieczne zatem jest jak słusznie zauważa organ – Wojewoda [...], znalezienie przepisu szczególnego, mocą którego rada gminy może podjąć ważną uchwałę. Próby poszukiwania przez radę gminy norm uzasadniających żądanie zawarte w uchwale doprowadziły do przytoczenia art. 16 – 19, 20 i 24 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., Nr 123, poz. 858 ze zm.). W ocenie Sądu, powołane w uchwale przepisy nie dają radzie żadnych szczególnych uprawnień kontrolnych i nadrzędnych wobec organu wykonawczego. Wręcz przeciwnie należy zauważyć, że określają jasny podział kompetencji, zakładając ścisłe współdziałanie obu organów, przejawiające się w etapowym zakreśleniu praw i obowiązków. I tak w przypadku zatwierdzenia taryf rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków (art. 24 cyt. ustawy) przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne przedstawia wójtowi wniosek o ich zatwierdzenie wraz ze szczegółową kalkulacją cen i stawek opłat. Wójt dokonuje weryfikacji kosztów i sprawdzenia zgodności taryf i planu z przepisami ustawy (art. 24 ust. 2 i 4), a rada podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryfy. Podobnie, etapowo, uwzględniając oba organy, określono procedurę zmierzającą do uchwalenia wieloletniego planu rozwoju i modernizacji (art. 21). Do kompetencji wójta zastrzeżono kontrolę planu w myśl reguł zawartych w art. 21 ust. 3 ustawy, a radzie gminy przyznano prawo podjęcia uchwały w tym przedmiocie. W art. 16 – 18 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, określono warunki, które należy mieć na uwadze przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Decyzje w tym przedmiocie podejmuje wójt. Art. 19 stanowi natomiast, że rada po analizie projektów regulaminów uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że ustawa nie stanowi szczególnej normy przyznającej kompetencje, których dopatruje się rada. Jednocześnie reprezentujący radę twierdzi, że żądania zawarte w uchwale nie naruszają kompetencji organu wykonawczego, gdyż ostateczne decyzje jemu przynależne nie są kontrolowane. Powstaje też pytanie, czy nie negując co do zasady kompetencji organu wykonawczego do podejmowania określonych czynności czy aktów, możliwe jest wkraczanie organu stanowiącego jakim jest rada gminy w proces poprzedzający podjęcie przez organ wykonawczy określonej czynności prawnej lub faktycznej, a do tego sprowadzają się żądania zawarte w uchwale. Ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków określa precyzyjnie w jakim zakresie wójt i rada władne są podejmować określone czynności faktyczne i prawne. Odnosi się to nie tylko do podejmowania określonych aktów ale też czynności poprzedzających, a więc analiz, ocen całego procesu decyzyjnego, opartego na określonym wnioskowaniu. Rozciąganie zatem kontroli na etap wstępny i poprzedzający finalną ocenę danej sytuacji faktycznej i prawnej przez organ wykonawczy, nie mieści się w zakresie ustawowo przyznanych kompetencji kontrolnych rady, wynikających z tej ustawy czy też ustawy samorządowej. Niezależnie od tego funkcję kontrolną rada gminy wykonuje przez komisję rewizyjną, która jest komórką obligatoryjnie w tym celu powołaną. Nie uprawnia zatem rady powoływanie się na ogólne przepisy kompetencyjne do kontroli zapisanej w art. 15 ustawy o samorządzie gminnym. Przepisy ustawy nie uzasadniają przyznania radzie funkcji superorganu. Jest ona powołana do wykonywania określonych czynności stanowiących i kontrolnych w sposób przewidziany ustawą. Sposób i forma kontroli musi odbywać się w ramach przewidzianych prawem, a nie w oparciu o ogólnie sformułowaną funkcję danego organu. Chybione jest też twierdzenie, że podstawą żądania przedstawienia radzie przez wójta określonych w uchwale dokumentów są przepisy ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198). Ustawa ta nie ma zastosowania do problematyki dotyczącej przepływu informacji miedzy organami danej osoby prawnej. Nie stanowi ona również podstawy prawnej przytoczonej w zaskarżonej uchwale. Należy mieć na uwadze, że rada może występować na zewnątrz w ograniczonym zakresie. Organy władzy publicznej działają tylko na wyraźnej podstawie prawnej, a normy prawne muszą określać ich kompetencje, zadania i tryb postępowania. O ile jednostka ma swobodę działania zgodnie z zasadą, że co nie jest wyraźnie zabronione przez prawo, jest dozwolone, to organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia. W tych okolicznościach żądanie przedstawienia wymienionych dokumentów sformułowane w przedmiotowej uchwale nie znajduje uzasadnienia. Żadne okoliczności nie przemawiają też za uzasadnieniem żądania przedstawienia dowodów, wyjaśnień, argumentów ekonomicznych i racji, którymi kierował się wójt przy podejmowaniu określonych decyzji. Takie działania wkraczają w sferę wykonawczą, naruszając konstytucyjny podział władzy na poziomie gminy. Niedopuszczalne jest też wkraczanie w sferę cywilnoprawną, przez kontrolę ważności umów, które zawiera gmina reprezentowana przez wójta z określonym podmiotem gospodarczym. Reasumując należy stwierdzić, że rozstrzygnięciu nadzorczemu Wojewody [...], będącemu przedmiotem zaskarżenia, nie można zarzucić, że narusza ono przepisy prawa czy to o charakterze materialnym, czy też procesowym. Stwierdził on bowiem nieważność uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r. w sprawie realizacji zadań własnych gminy w zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Gminy [...], co do których można uznać, że pozostają w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i wynika to wprost z treści tych przepisów (wskazanych w toku powyższych rozważań). Wobec tego orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).