II OSK 351/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski /spr./ Protokolant Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 735/08 w sprawie ze skargi B. F. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie uznania za bezzasadne zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. II OSK 351/09 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. F. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie uznania za bezzasadne zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim nakazał B. F. rozbiórkę samowolnie zrealizowanego budynku o funkcji garażowo-gospodarczej, konstrukcji stalowej, na działce nr [...], położonej w miejscowości Stara Niedziółka, gmina Mińsk Mazowiecki. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt 7/IV 1956/03, oddalił skargę na decyzję ostateczną. Upomnieniem z dnia 18 marca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wezwał skarżącą do wykonania obowiązku dokonania rozbiórki, a następnie w dniu [...] kwietnia 2005 r. wystawił tytuł wykonawczy. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2005 r., skierowanym do organu egzekucyjnego, skarżąca oświadczyła, że tytuł egzekucyjny nie dotyczy jej osoby i posesji. Organ I instancji potraktował ww. pismo jako zgłoszenie zarzutu błędu co do osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku. Postanowieniem z dnia 16 maja 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim uznał zarzut za bezzasadny, w świetle przepisu art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz.1954 ze zm.). Organ wskazał, że podnoszona przez B. F. okoliczność, że nie jest właścicielką działki nr [...] nie oznacza, że postępowanie egzekucyjne prowadzone jest w stosunku do niewłaściwej osoby. Obowiązek w tytule egzekucyjnym nałożono zgodnie z ostateczną decyzją, która kierowała nakaz rozbiórki do B. F., jako inwestora, i opisywała obiekt, jako usytuowany na działce nr [...], bez związku z tytułem prawnym do tej działki. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia B. F., utrzymał w mocy postanowienie organu egzekucyjnego I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podzielił argumentację organu I instancji, co do bezzasadności zarzutu. Na ostateczne postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. F., domagając się jego uchylenia. Wskazała na fragment uzasadnienia, który nie dotyczy jej sprawy. Stwierdziła, że przewlekłość postępowania Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego doprowadziła do tego, że nie mogła skorzystać z dobrodziejstwa wynikającego z orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 października 2008 r. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że strona błędnie wywodzi w treści skargi, że tytuł wykonawczy nie dotyczy jej osoby i jej działki nr [...]. W ocenie Sądu I instancji tytuł wykonawczy wystawiono prawidłowo na skarżącą, bo to ona jest zobowiązana do wykonania rozbiórki w świetle ostatecznej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. W tytule wykonawczym prawidłowo również opisano przedmiot nakazu, zgodnie z ww. decyzją. To, że skarżąca jest właścicielką innej działki, pozostaje bez znaczenia, obiekt bowiem mogła wznieść na innej działce i jako inwestor mogła być zobowiązana do jego rozbiórki. Sąd podkreślił, że na tym etapie postępowania organ egzekucyjny jest związany treścią decyzji, która jest podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Zarzut w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, podnoszący błąd co do osoby zobowiązanego (art. 33 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), nie może zmierzać w kierunku ustalenia, kto jest zobowiązany do rozbiórki. Byłoby to bowiem badanie zasadności i wymagalności tytułu wykonawczego. Tego rodzaju merytoryczna kontrola tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny jest niedopuszczalna z mocy art. 29 § 1 ustawy. Zarzut błędu co do osoby zobowiązanego dotyczy kontroli formalnej tożsamości osoby, co do której prowadzi się egzekucję. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził zatem, że pomiędzy treścią tytułu wykonawczego, a treścią orzeczenia będącego podstawą jego wystawienia, nie istnieje rozbieżność co do imienia oraz nazwiska osoby zobowiązanej, a tylko taka sytuacja wypełnia przesłanki uznania, iż w sprawie wystąpił błąd co do osoby zobowiązanej, o którym mowa w art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2008 r. skargę kasacyjną złożyła B. F.. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, t.j: 1/ art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie naruszeń procedury administracyjnej, mających istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności: a) art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uznanie, iż obowiązek dotyczący rozbiórki obiektu na działce nr [...] położonej w Starej Niedziółce podlega wykonaniu, w sytuacji gdy ze stanowiska skarżącej oraz akt sprawy wynika, że na działce nr [...] nie został posadowiony żaden budynek gospodarczo garażowy; rozebranie zatem konstrukcji posadowionej na działce nr [...] jest niewykonalne; b) art. 33 pkt 10 w zw. z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez uznanie, iż obowiązek dotyczący rozbiórki obiektu na działce nr [...] podlega wykonaniu, w sytuacji gdy na tej działce nie ma tego obiektu; tym samym nie doszło do prawidłowego określenia treści podlegającego egzekucji obowiązku; c) art. 33 pkt 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 52 ustawy – Prawo budowlane, poprzez uznanie, że B. F. powinna być zobowiązana do rozbiórki obiektu, podczas gdy przepis art. 52 Prawa budowlanego nakłada taki obowiązek również na właściciela lub zarządcę obiektu, a w przedmiotowej sprawie skarżąca z uwagi na swój wiek nie może wykonać obowiązku, 2/ art. 91 § 2 i § 3 p.p.s.a., poprzez niezawiadomienie skarżącej o posiedzeniu jawnym z dnia 1 grudnia 2008 r., na którym była rozpatrywana skarga skarżącej. Skarżąca chciała osobiście uczestniczyć w posiedzeniu i przedstawić swoje argumenty Sądowi, 3/ art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż obowiązek zwięzłego przedstawienia przez Sąd stanu sprawy, o którym mowa w tym przepisie, obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Treść zaskarżonego wyroku wskazuje, że ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny został przyjęty przez Sąd. Przyjęcie zaś przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ ustalił bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny, stanowi naruszenie wskazanego przepisu. Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości oraz uchylenie poprzedzających go postanowień organów egzekucyjnych i przekazanie organowi egzekucyjnemu sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów reprezentowania skarżącej przez pełnomocnika z urzędu, które to koszty za postępowanie przed NSA nie zostały uiszczone ani w części ani w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podniósł, że w przedmiotowej sprawie decyzja jest niewykonalna, bowiem odnosi się do obiektu posadowionego na działce nr [...], na której skarżąca nic nie wybudowała. W związku z tym nie jest możliwe dokonanie rozbiórki. Organ egzekucyjny powinien zbadać z urzędu, czy tytuł wykonawczy spełnia wymagania określone w art. 27 § 1 i 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a w razie stwierdzenia braków, jest obowiązany zwrócić tytuł wierzycielowi (art. 29 § 2 ustawy). Niezakwestionowanie tytułu wykonawczego przez organ egzekucyjny nie wyklucza zgłoszenia przez zobowiązanego zarzutu co do treści tytułu wykonawczego, tym bardziej, że organ egzekucyjny bada jedynie formalną prawidłowość tytułu wykonawczego. Organ egzekucyjny, badający z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej w trybie art. 29 § 1 ustawy, ma obowiązek ustalenia, czy egzekucja administracyjna jest dopuszczalna. Ustalenie to następuje w wyniku badania, czy tytuł wykonawczy odpowiada wymogom art. 27 ustawy, a zatem czy nie zachodzą ujemne przesłanki procesowe w sprawie. Organ winien zatem przesądzić, czy zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W ocenie kasatora treść obowiązku niepieniężnego została błędnie sformułowana, poprzez podanie nieprawidłowego numeru działki oraz osoby zobowiązanej, co skutkuje niewykonalnością tytułu wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie kasator sformułował m.in. zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 91 § 2 i 3 p.p.s.a., poprzez niezawiadomienie skarżącej o terminie rozprawy. Uznanie powyższego zarzutu za usprawiedliwiony skutkowałoby nieważnością postępowania przed sądem I instancji. Zaistniałaby bowiem przesłanka określona w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stanowiącym, że nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możliwości obrony swych praw. W niniejszej sprawie jednakże do takiej sytuacji nie doszło. Zgodnie z art. 91 § 2 p.p.s.a. o posiedzeniach jawnych zawiadamia się strony na piśmie. Powołana ustawa stanowi w art. 34, że strony mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników. Udzielenie pełnomocnictwa powoduje, że wszystkie pisma procesowe doręcza się pełnomocnikowi. W myśl bowiem art. 67 § 5 p.p.s.a. jeżeli ustanowiono pełnomocnika lub osobę upoważnioną do odbioru pism w postępowaniu sądowym, doręczenia należy dokonać tym osobom. Z akt sprawy wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że pełnomocnik skarżącej został skutecznie zawiadomiony o terminie rozprawy. W sytuacji, gdy strona ustanowiła pełnomocnika, brak jest podstaw prawnych do doręczania pism, w tym zawiadomień o rozprawie, bezpośrednio stronie. Doręczenie dokonane w takiej sytuacji pod adresem strony byłoby bowiem bezskuteczne w stosunku do jej pełnomocnika, a zatem bezskuteczne również procesowo (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 marca 2006 r., II SA/Wa 1907/05)). Nieuprawniony jest w świetle powyższego zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 91 § 2 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie stwierdził również potrzeby osobistego stawiennictwa skarżącej na rozprawie. Tym samym nie może być mowy o naruszeniu art. 91 § 3 p.p.s.a. Także pozostałe zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej nie mogły przynieść oczekiwanego przez stronę rezultatu. Przede wszystkim wskazać należy, że przedmiot niniejszego postępowania, a co za tym idzie granice sprawy będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd I instancji, zakreślone zostały treścią zarzutu wniesionego przez skarżącą do prowadzącego postępowanie egzekucyjne Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim. W piśmie z dnia 25 kwietnia 2005 r. skarżąca w sposób jednoznaczny zakwestionowała zasadność prowadzenia egzekucji w stosunku do jej osoby. Zarzut prowadzenia postępowania egzekucyjnego w stosunku do niewłaściwego podmiotu to przewidziany w art. 33 pkt 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.) błąd co do osoby zobowiązanego. Obowiązek wykonania rozbiórki przez B. F. wynika z ostatecznej decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r. W decyzji tej strona zobowiązana została do rozbiórki jako inwestor, a nie właściciel działki, na której samowolnie wzniesiono obiekt. Należy w tej sytuacji uznać, że prawidłowo Sąd I instancji zaaprobował ocenę prawną dokonaną przez orzekające w sprawie organy, iż egzekucja prowadzona jest w stosunku do osoby inwestora, określonego w ostatecznej decyzji Mazowieckiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2003 r., nakazującej skarżącej rozbiórkę obiektu budowlanego. Stanowisko Sądu I instancji, aprobującego działania organów egzekucyjnych, uznających, iż tytuł wykonawczy wystawiony został w stosunku do skarżącej prawidłowo, również uznać należy za słuszne. Nie być bowiem w przedmiotowej sprawie mowy o błędzie co do osoby zobowiązanego. Wystawiony przez wierzyciela tytuł wykonawczy zawiera wszystkie przewidziane w przepisach elementy, a treść określonego w nim obowiązku pokrywa się z treścią decyzji ustanawiającej ten obowiązek. Tytuł wykonawczy odpowiadał obowiązkowi wynikającemu z ostatecznej i prawomocnej decyzji. Również podnoszony obecnie argument, że art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) umożliwia nałożenie obowiązku rozbiórki na inną osobę, niż inwestor, nie ma żadnego dla sprawy znaczenia. Skoro decyzja o nałożeniu na inwestora nakazu rozbiórki stała się ostateczna, a także prawomocna (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 listopada 2004 r., oddalił skargę na decyzję ostateczną w tym przedmiocie), to na etapie postępowania egzekucyjnego nie ma już możliwości badania, czy obowiązek nałożono zasadnie. Nie ma również znaczenia wiek skarżącej – nie chodzi tu przecież o obowiązek osobistego wykonania rozbiórki. Odnosząc się z kolei do sformułowanych w skardze kasacyjnej zrzutów naruszenia art. 33 pkt 5 oraz art. 33 pkt 10 w związku z art. 27 § 1 pkt 3 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdzić należy, że wykraczają one poza granice sprawy, wyznaczone, jak już podniesiono wyżej, przez skarżącą, zgłaszającą w piśmie z dnia 25 kwietnia 2005 r. jedynie zarzut błędu co do osoby zobowiązanej do wykonania rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego. Po upływie 7-dniowego terminu od otrzymania tytułu wykonawczego ustaje możliwość zgłaszania nowych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 33 pkt 5 ustawy egzekucyjnej podnieść należy, iż mimo zmiany przebiegu granicy między działkami nr [...] i [...], która nastąpiła po wydaniu ostatecznej decyzji nakazującej skarżącej rozbiórkę, a przed wystawieniem tytułu wykonawczego, obowiązek nałożony decyzją jest wykonalny. Treść owego obowiązku nałożona została w ten oto sposób, że inwestor winien dokonać rozbiórki obiektu samowolnie wzniesionego na działce nr [...]. Okoliczność, że obecnie, po zmianie przebiegu granicy, ów obiekt zlokalizowany jest na działce nr [...], nie zmienia treści obowiązku nałożonego ostateczną decyzją organu nadzoru budowlanego wyższego stopnia z dnia [...] kwietnia 2003 r. Obiekt został bowiem wówczas zrealizowany na działce nr [...] i dla treści obowiązku istotny jest przebieg granicy między działkami istniejący w dacie wydania decyzji nakładającej ten obowiązek. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a., stwierdzić należy, że również on nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Wbrew opinii kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył tego przepisu. Przyjął bowiem za prawidłowy ustalony przez organy stan faktyczny, uznając, że nie popełniły one zarzucanych przez stronę błędów. Sformułowana w skardze kasacyjnej odmienna ocena nie wpływa obecnie na uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że do zarzucanego naruszenia doszło. Sąd I instancji dokonał oceny zachowań organów pod względem zgodności z prawem, a uzasadnienie wyroku zawiera wszelkie elementy wymagane przez wskazany przepis. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o przyznaniu pełnomocnikowi z urzędu - adwokatowi M. J., wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne do Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 p.p.s.a. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) pełnomocnik skarżącego powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, o jakim mowa w tym przepisie. |KARTA INFORMACYJNA ORZECZENIA | |1. Sąd: |Skład sądu |Sprawozdawc|Autor |Zdanie | |Naczelny Sąd Administracyjny |Imię i nazwisko sędziego |a |uzasadnieni|odrębne | | | | |a | | |2. Izba i wydział NSA |Przewodniczący | | | | |Izba Ogólnoadministracyjna |Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz |( |( |( | |3. Sygnatura akt: | | | | | |II OSK 351/09 |Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak |( |( |( | |4. Symbol sprawy: | | | | | |638/6014 |Sędzia NSA Zygmunt Zgierski |( |( |( | |5. Data orzeczenia: | | | | | |11 lutego 2010 roku | | | | | | | | | | | |6. Forma orzeczenia: | | | | | |Wyrok | | | | | | | | | | | |7. Tezy: | |8. Hasła tematyczne: | |Zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym | |9. Powołane w orzeczeniu przepisy prawa krajowego: | |art. 27 § 1 i 2, art. 29 § 2, art. 33 pkt 4, 5 i 10 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z | |2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.); | |art. 92 § 2 i 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 141 § 4, art. 151, art. 174 pkt 2, art. art. 183 § 1, art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia | |2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 1543, poz. 1270 ze zm.). | |10. Powołane w orzeczeniu przepisy prawa europejskiego: | |11. Poruszone w orzeczeniu problemy konstytucyjne: | |12. ( Zakwalifikowano do publikacji w zbiorze |17. Opinia/ocena co do celowości zakwalifikowania do publikacji | |Urzędowym |i skierowania do glosowania: | |13. ( Zakwalifikowano do glosowania | | |14. Sędzia dokonujący wstępnej kwalifikacji: | | | | | |15. Sekretarz zespołu kwalifikacyjnego: | | |16. Data kwalifikacji przez zespół sędziów: | | |18. Zatwierdzenie: ( Tak ( Nie |19. Data zarządzenia: | |20. Adnotacje NSA | | | | | | | | | | | |21. Skierowano do publikacji: |( ONSA i WSA |( z glosą |( inne: |