II OSK 1647/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Krystyna Borkowska /spr./ Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "W." od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Lu 277/08 w sprawie ze skargi "W." na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 2777/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę "W" G. G. z siedzibą w L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [...] lutego 2008 r., utrzymującą w mocy decyzje Starosty Powiatowego w L. z dnia [...] stycznia 2008 r., w sprawie dopuszczalnych hałasów w środowisku. Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Starosta Powiatowy w L. ustalił dopuszczalny poziom hałasu na nieruchomości położonej przy ulicy W. 55 (działka nr A) należącej do H. G. i J. G., emitowanego z instalacji zakładu betoniarskiego "W." położonego przy ulicy Wierzbowej 59 na działce nr B i C, wyrażony wskaźnikiem Laeq D, dla pory dnia (600–2200), w wysokości 55dB. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że działki nr A, B i C znajdują się na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako Obszar Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości. Na obszarze tym dopuszczalne jest lokalizowanie zakładów, rzemiosła uciążliwego i drobnej wytwórczości z dopuszczeniem lokalizacji budynków mieszkalnych i mieszkań dla właścicieli zakładów oraz osób zatrudnionych. Ponieważ określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenie terenu nie jest identyczne z wymienionym w art. 113 ustawy Prawo ochrony środowiska rodzajami terenów, organ zastosował wskaźnik dla obszaru o zbliżonym przeznaczaniu, czyli dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej. W związku z powyższym organ ustalił, ze poziom hałasu przenikający do środowiska na przedmiotowym obszarze nie może przekraczać 55 dB, podczas gdy w wyniku przeprowadzonych pomiarów hałasu w terenie stwierdzono, że równoważny poziom hałasu w porze dnia wyniósł 58,4 dB. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli H. G. i J. G. oraz "W." G. G. W odwołaniu H. i J. G. podniesiono, że zaskarżona decyzja nie rozwiązuje problemu hałasu. Wskazano, że badania pomiaru poziomu hałasu nie zostały przeprowadzone przy pracy wszystkich urządzeń, które są wykorzystywane w przedsiębiorstwie oraz że przedsiębiorstwo zajmuje powierzchnię większą niż to przyjął organ w zaskarżonej decyzji. Stwierdzono także, że zgodnie z miejscowym planem wszelkie uciążliwości powinny zostać ograniczone go granic posesji. Skarżący wskazali ponadto, że działki nr B i C znajdują się w granicach Ekologicznego Systemu Obszarów Chronionych. Jak również podnieśli, że decyzja pozwalająca na budowę hali produkcyjnej, budynku socjalno-garażowego i budynku administracji na działce nr C została uznana za nieważną decyzją Wojewody Lubelskiego z dniu [...] lipca 2007 r. W odwołaniu "W." stwierdzono, że w zaskarżonej decyzji nieprawidłowo Obszar Rzemiosła i Drobnej wytwórczości został uznany za zbliżony funkcjonalnie do terenu przeznaczonego na cele mieszkaniowo-usługowe. Wskazano, że organ na podstawie rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku może wydać decyzje o dopuszczalnym poziomie hałasu jedynie w odniesieniu do obszarów określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a decyzje w odniesieniu do terenu o zbliżonym przeznaczeniu, tylko jeżeli na tym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowana przestrzennego (art. 115 cytowanej ustawy). Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje. Organ odwoławczy uznał, że organ I instancji prawidłowo stwierdził, iż Obszar Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości odpowiada terenom przeznaczonym na cele mieszkaniowo – usługowe, a w konsekwencji właściwi ustalił poziom dopuszczalnego hałasu. Organ nie zgodził się również z zarzutem że "W." negatywnie oddziaływuje na środowisko. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosło "W.", domagając się jej uchylenia. W skardze powtórzono zarzuty zawarte we wniesionym wcześniej odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko w sprawie. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podał, że organ administracji publicznej przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma obowiązek wskazać, do której z kategorii wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska zalicza określony teren. Zakwalifikowanie terenu do danego rodzaju bądź rodzajów terenów, ma istotne znaczenie przy ustalaniu dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku. Obszar na którym znajdują się działki nr A, B i C określony został w miejscowym planie jako Obszar Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości. W załączniku do rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. brak jest wyszczególnienia takiego terenu. Zatem, w ocenie Sądu, możliwym było przy określaniu zróżnicowanych dopuszczalnych poziomów hałasu, przyjęcie wskaźnika przewidzianego dla rodzaju terenu o zbliżonym przeznaczeniu. Sąd pokreślił, że brak odpowiedniego określenia danego terenu w planie miejscowym nie może przesądzać o tym, iż obowiązek wynikający z art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, odnoszący się do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w sytuacji, gdy stwierdzone zostanie na podstawie określonych pomiarów przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu, nie zostanie spełniony. Właściwy organ nie może zostać pozbawiony możliwości wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na danym terenie. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organów, że w przypadku wyżej wymienionych różnic terminologicznych możliwym było dokonanie takiej interpretacji przepisów rozporządzenia. Uznał też, iż faktyczny charakter terenu, na którym znajdują się zabudowa mieszkaniowa oraz zakłady przemysłowe, odpowiada celom terenu przeznaczonego na zabudowę mieszkaniowo-usługową. Analizowany teren przeznaczony został pod zakłady rzemiosła nieuciążliwego i drobnej wytwórczości wraz z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi oraz urządzeniami infrastruktury technicznej, przy dopuszczonej lokalizacji nieuciążliwych drobnych zakładów produkcyjnych, budynków mieszkalnych i mieszkań dla właścicieli zakładów i osób zatrudnionych, pod warunkiem, że stanowią one uzupełnienie przeznaczenia podstawowego. Od powyższego wyroku "W." złożyło skargę kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f/ ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędne zastosowanie w związku z uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, iż teren posesji przy ul. Wierzbowej 55 i Wierzbowej 59 zlokalizowany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na Obszarze Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości należy do terenów, przeznaczonych na cele mieszkaniowo-usługowe, oraz art. 115a ust. 1 i 3 w związku z art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f/ ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez jego błędne zastosowanie w związku z uznaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, iż jest dopuszczalne wydanie decyzji przez organ administracji o dopuszczalnym poziomie hałasu w odniesieniu do terenów nie wymienionych literalnie w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, a także naruszenie prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na oddaleniu skargi i pominięciu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie naruszenia przez organ administracyjny przepisów art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f/ i art. 115a ust. 1 i 3 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f ustawy Prawo ochrony środowiska. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona decyzja nie znajduje dostatecznego oparcia w przepisach prawa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, ponieważ Obszar Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości nie jest wymieniony wśród rodzajów terenu określonych w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, należy stwierdzić że nie podlega on dyspozycji tego artykułu. Ponadto podniósł on, że funkcja mieszkaniowa na tym terenie jest marginalna, gdyż jest on przeznaczony przede wszystkim na cele usługowe. Cel mieszkaniowy tego terenu ma jedynie charakter subsydiarny, gdyż według planu miejscowego dopuszcza się realizację budynków mieszkalnych jedynie dla właścicieli zakładów, którzy ze swej strony muszą godzić się z pewnymi niedogodnościami zamieszkiwania na takim obszarze. Autor skargi stwierdził, że właściciele nieruchomości położonej przy ulicy Wierzbowej 55 nie prowadzą żadnej działalności gospodarczej i nie są właścicielami żadnego zakładu wytwórczego, są oni jedynymi mieszkańcami w sąsiedztwie zakładu zlokalizowanego na działce skarżącego. W skardze kasacyjnej podniesiono, że "dopuszczenie możliwości dokonywania przez organ administracji późniejszej wykładni nazewnictwa zastosowanego w miejscowym planie do nazewnictwa zastosowanego w powołanej ustawie narażałoby strony postępowania administracyjnego na stan permanentnej niepewności, co do rezultatów tej wykładni, uniemożliwiając racjonalne zagospodarowanie danego terenu zgodnie z obowiązującym miejscowym planem przestrzennym. Ponadto oznaczałoby działalność prawotwórczą organu". W odpowiedzi na skargę kasacyjną H. G. i J. G. podnieśli argumenty zawarte w ich odwołaniu skierowanym do organu II instancji. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f/ ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, jak również art. 115a ust. 1 i 3 w zw. z art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f/ cyt. ustawy przez niewłaściwe ich zastosowanie. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ P.p.s.a., sprowadzające się do tego, że Sąd oddalił skargę mimo naruszenia przez organ administracji wskazanych wyżej przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów należy stwierdzić, co następuje: Kwestionując wyrok Sądu I instancji, oddalający skargę na decyzję ustalającą dopuszczalny poziom hałasu, skarżący reprezentował pogląd, iż w sytuacji gdy obowiązujący na danym terenie plan zagospodarowania przestrzennego ustalając przeznaczenie terenu używa innych niż określone w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, pojęć nie jest dopuszczalne wydawanie takiej decyzji w oparciu o art. 115a cyt. wyżej ustawy. Przepis ten stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych dokonanych przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Tak więc przesłanką warunkującą wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu jest stwierdzenie przez organ przekroczenia przez zakład na terenie "poza zakładem" dopuszczalnych poziomów hałasu. Jak wynika z literalnego brzmienia ww. przepisu w takiej sytuacji organ nie może ale musi wydać tego rodzaju decyzję. Ustalając dopuszczalny poziom hałasu poza zakładem, organ administracji winien opierać się na wskaźnikach hałasu przewidzianych dla poszczególnych rodzajów terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1. Stanowi o tym ust. 3 art. 115a cyt. ustawy. Z kolei z art. 114 ust. 1 cyt. ustawy wynika dla organów sporządzających miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązek wskazania, do którego z poszczególnych rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy należą tereny objęte ustaleniami planu. W przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego oceny do jakiego rodzaju terenu wymienionego w art. 113 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy należy dana nieruchomość, dokonuje właściwy organ na podstawie faktycznego zagospodarowania. Jest poza sporem, że przepisy omawianej ustawy nie regulują problemu, który zaistniał w niniejszej sprawie. Brak jest bowiem przepisu, który wyjaśniłby jakie wskaźniki hałasu winien stosować organ w sytuacji kiedy ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego określające przeznaczenie danego terenu posługują się innymi sformułowaniami, pojęciami niż wymienione w pkt od a/ do f/ pkt 1 ust. 2 art. 113 cyt. ustawy. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta Lubartów z dnia 9 października 2006 r. teren, na którym znajdują się działki nr A, B określił jako "Obszar Rzemiosła i Drobnej Wytwórczości". Z ustaleń dotyczących tego terenu wynika, że przeznaczony on jest pod zakłady rzemiosła nieuciążliwego i drobnej wytwórczości wraz z urządzeniami i obiektami towarzyszącymi oraz urządzeniami infrastruktury technicznej. Na terenie tym dopuszczono lokalizacje budynków mieszkalnych i mieszkań dla właścicieli zakładów i o osób zatrudnionych o ile stanowić będą uzupełnienie i i wzbogacenie przeznaczenia podstawowego. Zawarte w planie zagospodarowania przestrzennego określenie przeznaczenia przedmiotowego terenu nie odpowiada wymienionym w art. 113 ust. 2 pkt 1 cyt. ustawy rodzajom terenów. Wydając zatem decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu i określając poziom hałasu organ może – w sytuacji kiedy w planie zagospodarowania przestrzennego użyto dla określenia rodzaju terenów innej nazwy niż wymieniona w pkt 1 ust. 2 art. 113 cyt. ustawy – zastosować wskaźnik przewidziany dla rodzaju terenu, którego funkcja jest najbardziej zbliżona do ustaleń planu. Zgodzić należy się ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego, że przeprowadzona przez organy analiza wykazała, iż ze wszystkich rodzajów terenów wymienionych w pkt 1 ust. 2 art. 13 cyt. ustawy najbardziej zbliżonym do określonej w planie zagospodarowania przestrzennego funkcji jest rodzaj terenów przeznaczonych na cele mieszkaniowo-usługowe (lit. f/ pkt 1 ust. 2 art. 113 cyt. ustawy). Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał wskazane w petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. f/ i art. 115a ust. 1 i 3 cyt. ustawy) jak i przepisów postępowania za niezasadne i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił.