II OSK 1640/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski /spr./ Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Protokolant Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 310/08 w sprawie ze skargi J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 310/08 oddalił skargę J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy, Zaskarżonym do Sądu postanowieniem Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia J. R. na postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...] odmawiające wznowienia postępowania, w sprawie, w której wydano postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Starosty O.z dnia [...] stycznia 2006 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swego postanowienia organ II instancji stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. pismem z dnia 20 grudnia 2006 r. wystąpił do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Jako podstawę wznowienia wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - wyjście na jaw istotnych dla sprawy nowych dowodów, o których dowiedział się w związku z wnioskiem J. R. z dnia 13 grudnia 2006 r. W ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nie posiadał przymiotu strony postępowania, a zatem nie mógł złożyć prawnie skutecznego wniosku o wznowienie postępowania. Tym samym zasadna była odmowa wznowienia postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego, lecz z innych przyczyn niż wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. W sytuacji, gdy właściwy organ nie znajduje podstaw do wznowienia postępowania nie ma obowiązku wydania decyzji (postanowienia) o odmowie wznowienia postępowania z urzędu, jednocześnie niedopuszczalne jest w takiej sytuacji dokonywanie oceny zaistnienia przesłanki wznowienia wskazanej we wniosku. W skardze do Sądu J. R. reprezentowany przez adwokata podniósł zarzuty merytoryczne odnoszące się do decyzji rozbiórkowej. Natomiast w piśmie z dnia 30 czerwca 2008 r. podniósł, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. działając z urzędu miał obowiązek złożyć wniosek, który należy traktować jako sygnalizację konieczności wznowienia postępowania przez właściwy organ z urzędu. Wojewoda Dolnośląski wszczął w tej sytuacji postępowanie w sprawie wznowienia postępowania z urzędu, co wynika z postanowienia z dnia [...] lipca 2007 r., w którym wyraźnie wskazano: "działając z urzędu w związku z wnioskiem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. ". Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo ustalił, iż wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych jest niedopuszczalne. Z żądaniem wznowienia wystąpił bowiem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. który nie jest stroną w sprawie. Skarżący nie kwestionując tej okoliczności podniósł jednak, że wniosek tego organu został potraktowany przez Wojewodę Dolnośląskiego jako informacja sygnalizująca konieczność wznowienia postępowania z urzędu, które zdaniem skarżącego zostało przez organ I instancji wszczęte. Zdaniem Sądu z takim stanowiskiem skarżącego nie można się zgodzić. Z postanowienia organu I instancji z dnia [...] lipca 2007 r. wydanego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wyraźnie wynika, że organ odmówił wznowienia postępowania w sprawie, w której wydano postanowienie Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r. Postanowienie odmawiające wznowienia postępowania zostało wydane w oparciu o właściwą podstawę prawną i we właściwej formie. Wprawdzie odmowa wznowienia postępowania została przez Wojewodę Dolnośląskiego błędnie uzasadniona, lecz błąd ten został dostrzeżony i poprawiony przez organ odwoławczy w ramach posiadanych kompetencji polegających na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Sąd podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż wszczęcie postępowania z urzędu z własnej inicjatywy organu jest jego prawem, a nie obowiązkiem. Organ nie ma obowiązku wszczynania z urzędu postępowania w stosunku do "każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania". Odmowa wznowienia postępowania stanowi przeszkodę do rozpatrzenia merytorycznego wniosku o wznowienie postępowania, co powoduje, że wszelkie rozważania i czynności merytoryczne są na tym etapie postępowania niedopuszczalne. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. R. , zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. naruszenie prawa materialnego: 1) art. 147 k.p.a. przez: - jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, że w sprawie wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych, wobec uznania, że z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie zakończonej postanowieniem Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] sierpnia 2006 r., wystąpił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. , który nie jest stroną w sprawie, pomijając fakt, iż organ ten działał na podstawie wniosku J. R. z dnia 13 grudnia 2006 r., w którym skarżący podnosił, że decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 1994 r. nakładająca na niego obowiązek rozbiórki została decyzją Urzędu Wojewódzkiego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 1994 r. uchylona, który to wniosek potraktować należało jako wniosek o wznowienie postępowania; - przez jego niewłaściwe zastosowanie przez Sąd i przyjęcie, że wznowienia postępowania żąda osoba nieuprawniona, pomimo iż J. R. w piśmie z dnia 13 grudnia 2006 r. skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wskazał, że "w związku z upomnieniem dotyczącym rozbiórki pawilonu handlowego (...) decyzja nr [...] z dnia [...] lutego 1994 r. nakładająca obowiązek rozbiórki została skutecznie zaskarżona i Urząd Wojewódzki decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. uchylił tą decyzję", co powoduje, że zgodnie z art. 235 k.p.a., należało przyjąć, że intencją J. R. było rozpoznanie sprawy w trybie pozwalającym na zmianę niekorzystnej dla niego decyzji. W związku, z czym organ powinien dokonać prawidłowej oceny żądania w oparciu o art. 235 § 1 k.p.a., z którego wynika nakaz zastosowania jednego z trzech trybów enumeratywne w nim wymienionych: wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji albo jej uchylenie lub zmiana. Okoliczność ta została pominięta przez Sąd I instancji w zakresie oceny niedopuszczalności wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych; - art. 147 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 9 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że z wnioskiem o wznowienie postępowania wystąpił Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. , jako strona postępowania, pomimo iż pismo tego organu z 20 grudnia 2006 r. skierowane do Dolnośląskiego Urzędu Wojewódzkiego stanowiło przekazanie informacji o nowych dowodach nieznanych organowi, który wydał decyzję, dających podstawę do wznowienia postępowania także z urzędu. Tym samym przyjąć należało, że wspomniane pismo stanowiło wykonanie obowiązku wynikającego właśnie z art. 7 i 9 k.p.a., polegającego na podjęciu przez. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz pismo to stanowiło wykonanie obowiązku polegającego na czuwaniu na tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, w szczególności, aby szkody takiej nie poniósł J. R. , którego pismo z 13 grudnia 2006 r. należało traktować, jako wniosek o wznowienie postępowania; - art. 147 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że brak było przesłanek do wszczęcia postępowania z urzędu; 2) art. 63 § 1 - 3 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie, wbrew obowiązkowi, który nakłada na organ administracji państwowej szczególnie wnikliwe badanie pism pod kątem zawartych w nich treści oraz dokładnego i wszechstronnego wyjaśnienia przedmiotu żądania strony, zwłaszcza, gdy żądanie pochodzi od osoby, która w sposób nieporadny lub nielogiczny próbuje je wyartykułować, albo czyni to w sposób wieloznaczny. Naruszenie wskazanych wyżej przepisów miało wpływ na wynik sprawy, doprowadzając do oddalenie skargi J. R. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku przez uwzględnienie skargi i wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2006 r. wydanym przez Wojewodę Dolnośląskiego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz Jana R. kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego za postępowanie kasacyjne według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowo przebieg postępowania administracyjnego związanego z pawilonem począwszy od decyzji Burmistrza Miasta O. z dnia [...] lutego 1994 r. nakazującej rozbiórkę samowolnie wybudowanego przez J. R. pawilonu handlowego przy zbiegu ulic [...] w O. Następnie podniesiono m.in., że należałoby przeanalizować zaskarżony wyrok pod kątem ustalenia, czy organ nie był zobowiązany do podjęcia działań z urzędu. Wprawdzie Sąd w uzasadnieniu wyroku wskazał, że organ nie ma obowiązku z urzędu wszczynania postępowania w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania celem sprawdzenia czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania, to jednak organ może wszcząć takie postępowanie na skutek sygnałów pochodzących od innych podmiotów, w tym i osoby trzeciej - na podstawie art. 235 k.p.a. Przytoczono przy tym poglądy piśmiennictwa i orzecznictwo sądowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wydaniem decyzji ostatecznej w przypadkach, gdy zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe. Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić z urzędu lub na żądanie strony, jednak na podstawie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 i 145a § 1 k.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić wyłączne na żądanie strony. Odmowa wznowienia postępowania przyjmuje formę decyzji (art. 149 § 3), a w odniesieniu do wznowienia postępowania w przedmiocie postanowienia, na podstawie art. 126 in fine k.p.a. winna nastąpić w formie postanowienia Z treści art. 149 § 2 k.p.a. określającego skutki postanowienia o wznowieniu postępowania wyprowadza się wniosek, że decyzję (postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania można wydać tylko w wypadkach, gdy żądanie wznowienia pochodzi od osoby nie będącej stroną albo od strony nie posiadającej zdolności procesowej bądź też żądanie zostało wniesione po upływie terminów, określonych w art. 148 k.p.a., a nie ma podstaw do ich przywrócenia (por. np. B. Adamiak: Wadliwość decyzji administracyjnej, Wrocław 1986, s. 139; wyrok NSA z 7 kwietnia 2000 r., (II SAB/Ld 74/98). Także wtedy, gdy w podaniu o wznowienie nie podano żadnej z podstaw wznowienia postępowania sformułowanych w art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. winna być wydana decyzja o odmowie wznowienia postępowania (wyrok NSA z 24 marca 1998 r., II SA 122/98, ONSA 1999, z. 2, poz. 53; wyrok NSA z 8 lipca 1997 r., SA/Rz 606/96 z glosą Z. Czarnika i R. Sawuły, "Samorząd Terytorialny" 1997, z. 11, s. 62. Decyzja (postanowienie) o odmowie wznowienia postępowania wydawana jest tylko w przypadku, gdy z inicjatywą wznowienia postępowania występuje strona bądź inny podmiot. W sytuacji ewentualnego wszczynania postępowania z urzędu wydawanie takiej decyzji (postanowienia) nie może mieć miejsca. Dwie pierwsze okoliczności powodujące jej wydanie byłyby bowiem bezprzedmiotowe w takiej sytuacji, natomiast jeżeli organ sam nie dostrzega żadnej z podstaw wznowienia postępowania, to po prostu nie wznawia postępowania. Dodać trzeba, iż najbardziej typową dla wszczęcia postępowania z urzędu jest sytuacja jego podjęcia w wyniku złożenia skargi w trybie art. 235 k.p.a., stanowiącego, iż skarga w sprawie, w której w toku postępowania została wydana decyzja ostateczna, w zależności od jej treści winna być uznana za żądanie: wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji, bądź uchylenia lub zmiany decyzji z urzędu. Zgodzić należy się z J. Borkowskim (B. Adamiak, J. Borkowski: K.p.a., Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 684), który analizując ten przepis dochodzi do wniosku, że skoro mowa w nim o wszczęciu postępowania z urzędu, to przepis ten nie odnosi się do wniosków, czy podań stron. W przypadku, gdy istnieją przeszkody w uwzględnieniu takiej skargi, należy o nich powiadomić skarżącego. Powyższe względy przemawiają za tym, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty związane z naruszeniem art. 147 k.p.a. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie nie posiadają uzasadnionych podstaw. Także z podanych wyżej względów nie jest trafny zarzut naruszenia art. 235 k.p.a. Zarzut naruszenia zaś art. 63 § 1 – 3 k.p.a. w żaden sposób nie może odnosić się do postępowania przed Sądem I instancji, a to przeciwko wyrokowi tego Sądu powinna być skierowana skarga kasacyjna. Dodać należy, że skarżący upatruje naruszenia tych przepisów przez działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. Organ ten w ocenie skarżącego winien ustalić rzeczywiste intencje J. R. zawarte w piśmie z dnia 13 grudnia 2006 r. które stało się impulsem do wystąpienia przez ten organ do Wojewody Dolnośląskiego z wnioskiem o wznowienie postępowania. Nawet, gdyby potraktować wniosek J. R. z dnia 13 grudnia 2006 r. jako żądanie wznowienia postępowania skierowane do organu niewłaściwego, to zauważyć wypada, że wniosek taki należałoby złożyć w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona – J. R. – dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). W takim przypadku strona musi udowodnić, w jakiej dacie dowiedziała się o takiej okoliczności – B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a, Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 540). Skoro przesłanką wznowienia miał być fakt, że decyzja nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego została uchylona w 1994 r. przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r., to skarżący musiałby wykazać dla skuteczności swego wniosku, iż uzyskał informację o tym fakcie po dniu 13 listopada 1994 r. W przeciwnym przypadku, właściwy organ odmówiłby wznowienia postępowania – art. 149 § 3 w zw. z art 148 § 1 i art. 126 k.p.a. Jak się może wydawać skarżący właśnie z tego względu podjął próbę doprowadzenia do tego, aby postępowanie zostało wszczęte z urzędu Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.