IV SA/Gl 65/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.) Sędzia NSA Szczepan Prax Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Wita-Łyskawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchwały o zmianie nazwy Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w T. na Centrum Kultury "[...]" oraz nadania statutu Centrum Kultury "[...]" oddala skargę Rada Miejska w T. uchwałą z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" i pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 2, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) zmieniła nazwę Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w T. na Centrum Kultury [...] w T. oraz nadała statut w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Wojewoda Ś. skargą z dnia [...] sporządzoną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części obejmującej § 5 ust. 4 Załącznika do uchwały jako sprzecznego z art. 4 w związku z art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 ze zm.); § 5 ust. 11 Załącznika do uchwały jako sprzecznego z art. 4 w związku z art. 13 ust. 7 wyżej wymienionej ustawy oraz § 13 Załącznika do uchwały jako sprzecznego z art. 19 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 7 powyższej ustawy. W motywach skargi zaznaczono, że biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną lub wchodzić w skład innej jednostki, jednakże nowelizacja ustawy o bibliotekach dokonana ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. (Dz. U. Nr 129, poz. 1440) polegała między innymi na tym, że w art. 13 dodano ust. 7 w brzmieniu "biblioteki publiczne nie mogą być łączone z innymi instytucjami oraz bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi". Przywołana nowelizacja weszła w życie z dniem 31 grudnia 2001 r. i spowodowała to iż dotychczasowa praktyka polegająca na sytuowaniu bibliotek gminnych w innych instytucjach stała się niedopuszczalna. Rada Miejska w T. uchwałą z dnia [...] Nr [...] nadała Statut Miejsko-Gminnemu Ośrodkowi Kultury w T., który przewidywał funkcjonowanie biblioteki w strukturze Ośrodka i uchwała ta nie była kwestionowana przez organ nadzoru. Natomiast mocą przedmiotowej uchwały utraciła moc wymieniona powyżej uchwała. Statut Centrum Kultury [...] w T. pomimo, iż nie powołuje w podstawie prawnej ustawy o bibliotekach, to zawiera unormowania odnoszące się do zadań realizowanych przez biblioteki, a w szczególności w § 5 ust. 4, § 5 ust. 1 czy w § 13. Zdaniem organu nadzoru Rada Miejska w T. przyjmując nowy Statut Centrum Kultury była zobowiązana dostosować jego postanowienia do obowiązującego stanu prawnego zakazującego łączenia bibliotek z innymi instytucjami oraz bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta T. wniósł o oddalenie skargi. Gmina podzieliła stanowisko organu nadzoru co do tego, że od 1 stycznia 2002 r. nie można łączyć bibliotek z innymi instytucjami, jednakże ustawa nowelizująca z 27 lipca 2001 r. nie zawiera przepisów o jej wstecznym działaniu, jak również brak jest w niej przepisów rozstrzygających o stanach prawnych powstałych przed jej uchwaleniem. Nie zawiera także przepisów intertemporalnych, w tej sytuacji zdaniem organu gminy brak jest obowiązku wyłączenia biblioteki publicznej z innej instytucji w warunkach, gdy takie połączenie miało miejsce przed wejściem w życie nowelizacji. Tworząc jednostkę organizacyjną organizator wydaje dwa akty prawne: akt o utworzeniu jednostki oraz nadaje jej statut. W przypadku łączenia jednostek zasadnicze znaczenie ma akt założycielski, którym dokonuje się połączenia jednostek. Taki akt został wydany przez organizatora przed nowelizacją ustawy o bibliotekach, a tym samym włączenie biblioteki w strukturę organizacyjną Ośrodka zgodne było z obowiązującym prawem. Nadto w strukturze organizacyjnej ośrodka dokonano wyraźnego organizacyjnego i funkcjonalnego wyodrębnienia biblioteki w celu zapewnienia warunków pełnego wykonywania zadań nałożonych przepisami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich uchybień w kwestionowanej uchwale, które uzasadniałyby uwzględnienie wniesionej skargi. Po myśli art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w części lub całości albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis prawa wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W pierwszej kolejności przyjdzie zwrócić uwagę na fakt, że Wojewoda Ś. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten nie zawiera żadnych ograniczeń dotyczących zakresu przedmiotowego zaskarżania uchwał podejmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego (zob. postanowienie NSA z dnia 5 grudnia 2005 r. sygn. akt OSK 1221/05), a tym samym organ nadzoru był uprawniony do wniesienia przedmiotowej skargi, a sąd administracyjny jest zobligowany do jej rozpatrzenia. Przedmiotem skargi organu nadzoru jest uchwała podjęta przez Radę Miejską w T., mocą której zmieniono nazwę Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w T. na Centrum Kultury [...] w T. oraz nadano mu statut w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały. Zdaniem organu nadzoru organ stanowiący i kontrolny w gminie nie był uprawniony do umiejscowienia w przedmiotowym Ośrodku biblioteki publicznej jak również statut wskazanego Ośrodka nie powinien zawierać regulacji dotyczących funkcjonowania i organizacji biblioteki publicznej, a wynikać to ma z nowelizacji ustawy o bibliotekach przeprowadzonej w dniu 27 lipca 2001 r. zakazującej w art. 13 ust. 7 łączenia bibliotek publicznych z innymi instytucjami oraz bibliotekami szkolnymi lub pedagogicznymi. Z uwagi na zakres zarzutów sformułowanych w skardze w pierwszej kolejności przyjdzie przywołać treść obowiązujących przepisów prawa. Zgodnie z art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. Nr 85, poz. 539 ze zm.) biblioteki publiczne nie mogą być łączone z innymi instytucjami oraz bibliotekami szkolnymi i pedagogicznymi. Wskazany przepis został wprowadzony do powyższej ustawy ustawąz dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o bibliotekach (Dz. U. Nr 129, poz. 1440). Wskazana nowelizacja weszła w życie z dniem 31 grudnia 2001 r., przy czym nie zawierała ona żadnych przepisów przejściowych i intertemporalnych. Z kolei po myśli art. 10 ustawy o bibliotekach, biblioteka może stanowić samodzielną jednostkę organizacyjną albo wchodzić w skład innej jednostki. W tej sytuacji należy dokonać wykładni wskazanych przepisów, ponieważ brzmienie obu tych przepisów pozornie wzajemnie się wyklucza, gdyż jeden przepis stanowi, że biblioteka może wchodzić w skład innej jednostki (art. 10), a drugi z nich mówi że nie może być łączona z innymi instytucjami (art. 13 ust. 7). Należy stwierdzić, że art. 10 ma charakter ogólny i wyznacza formę organizacyjną biblioteki, gdyż może być ona samodzielną jednostką organizacyjną względnie wchodzić w skład innej jednostki. Przepis ustawy nie zawiera kwantyfikatora, który określałby jak należy rozumieć pojęcie jednostki, jednakże wziąwszy pod uwagę fakt, że jest to ten sam przepis i jest to określona ciągłość logiczna zdania, pojęcie innej jednostki należy rozumieć jako np. gminną jednostkę organizacyjną. Natomiast art. 13 ust. 7 posługuje się innym pojęciem, a mianowicie pojęciem "instytucji". Wskazane rozróżnienie zostało przez ustawodawcę z rozmysłem wprowadzone, gdyż pojęcie instytucji odnosi się do organizacyjnego (funkcjonalnego) wyodrębnienia biblioteki, a zatem biblioteka nie może być częścią jednostki organizacyjnej bez funkcjonalnego wyodrębnienia. Zatem w świetle przeprowadzonej wykładni przywołane przepisy wzajemnie się uzupełniają i stanowią logiczną konsekwencję. Przedstawiona wykładnia przepisów ustawy o bibliotekach skutkuje tym, że przedmiotowa skarga jest bezprzedmiotowa, gdyż oparta jest o inne założenie sprowadzające się do tego, że z art. 13 ust. 7 wynika zakaz łączenia bibliotek z innymi instytucjami, rozumianymi jako jednostki organizacyjne. Wniesiona skarga nie mogła zostać uwzględniona także wówczas, gdy przyjmie się inną wykładnię powyższych przepisów ustawy o bibliotekach. Przyjdzie zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym przez strony tego postępowania, że zamieszczony we wskazanym powyżej przepisie zakaz łączenia bibliotek z innymi instytucjami obowiązuje dopiero od dnia wejścia w życie tej ustawy, czyli od 31 grudnia 2001 r., natomiast wszelkie połączenia bibliotek z innymi instytucjami, które miały miejsce przed dniem wejścia w życie wskazanej nowelizacji ustawy o bibliotekach pozostają w mocy i nie naruszają postanowień prawa. W rozpatrywanej sprawie mocą przedmiotowej uchwały Rada Miejska w T. dokonała dwóch rzeczy – po pierwsze zmienił nazwę dotychczas istniejącego Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w T. na Centrum Kultury [...] w T. oraz nadała mu statut w brzmieniu określonym w stosownym załączniku do tej uchwały W tej sytuacji należy rozważyć, czy mocą wskazanej uchwały został utworzony nowy podmiot – gminna jednostka organizacyjna, czy też taki podmiot nie został utworzony. Przywołana podstawa prawna uchwały (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" i pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym) pozwala przypuszczać, że mocą wskazanej uchwały została utworzona nowa gminna jednostka organizacyjna, ponieważ przepis ten odnosi się do tworzenia, likwidacji i reorganizacji gminnych jednostek organizacyjnych. Z kolei treść przedmiotowej uchwały jest jednoznaczna, ponieważ uchwała ta nie przewiduje powołania do życia nowej gminnej jednostki organizacyjnej, lecz poświęcona została zmianie nazwy już istniejącej jednostki organizacyjnej. Z uwagi na fakt, że ustawa o samorządzie gminnym nie zawiera przepisu dającego bezpośrednią podstawę do podjęcia takiej uchwały, to należy uznać, że Rada Miasta w T. dysponowała taką możliwością wynikającą z postanowień art. 18 ust. 1, a przywołanie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" nie jest w pełni prawidłowe, jednakże z uwagi na występujący przepis prawa dający wskazanemu organowi jednostki samorządu terytorialnego prawo podjęcia uchwały nie można uznać, że uchwała ta wydana została z takim naruszeniem prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie wniesionej skargi. Przedstawione powyżej rozważania pozwalają na stwierdzenie, że mocą przedmiotowej uchwały nie został powołany do życia żaden nowy podmiot prawa, a jedynie już istniejącemu zmieniono nazwę. W świetle takiego stanu faktycznego należy uznać, że w stosunku do tej uchwały nie ma zastosowania ograniczenie wynikające z brzmienia nowelizacji do ustawy o bibliotekach. Tym samym podnoszony przez organ nadzoru zarzut naruszenia postanowień art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach nie może zostać uwzględniony. Kolejną kwestią jest zagadnienie nadania nowego statutu tej gminnej jednostce organizacyjnej. Nadanie statutu następuje w drodze aktu prawa miejscowego i okoliczność ta nie była kwestionowana przez organ nadzoru. Organ ten zakwestionował jedynie ściśle określone postanowienia tego statutu odnoszące się do bibliotek publicznych. Jak zostało to powyżej zaznaczone nowelizacja ustawy o bibliotekach zakazała łączenia bibliotek publicznych z innymi instytucjami, jednakże wskazany przepis nie zawiera żadnych zakazów dokonywania jakichkolwiek zmian w ramach już istniejących podmiotów, gdyż do nich się nie stosuje. W tej sytuacji zmiana nazwy danej jednostki organizacyjnej nie jest objęta postanowieniami wskazanego przepisu jak również nie jest nią objęte nadanie tej jednostce nowego czy też zmienionego statutu. W świetle tych rozważań przyjdzie stwierdzić, że Rada Miejska w T. nie dopuściła się naruszenia wskazanego art. 13 ust. 7 ustawy o bibliotekach zmieniając nazwę już istniejącej jednostki organizacyjnej oraz nadając jej statut uwzględniający przeprowadzoną zmianę. Zatem zarzuty organu nadzoru sformułowane w skardze nie znajdują umocowania w obowiązującym stanie prawnym. Skoro Sąd nie znalazł podstaw prawnych do uwzględnienia skargi, to stosownie do postanowień art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało skargę oddalić. SJ/