II SA/Wa 516/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska (spraw.), Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski, Andrzej Kołodziej, Protokolant Łukasz Bazyluk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2008 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia specjalnego 1) oddala skargę, 2) przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego M. S. kwotę zł 240 (dwieście czterdzieści zł) powiększoną o kwotę podatku od towarów i usług w wysokości 52,80 (pięćdziesiąt dwa osiemdziesiąt) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Prezes Rady Ministrów Rzeczypospolitej Polskiej decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...], na postawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), utrzymał swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], którą odmówił H. O. (zwanej dalej skarżącą) przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu organ stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004, Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), możliwe jest w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawcy brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium ich przyznawania. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują także inne okoliczności, wskazujące na jej szczególny charakter. Organ wskazał, że skarżąca wystąpiła do organu o zamianę otrzymywanej niskiej emerytury na świadczenie specjalne, przyznawane, zdaniem skarżącej, polskim dzieciom urodzonym na S. i prześladowanym na terenie byłego ZSRR. Skarżąca od daty urodzin [...] do stycznia 1946 r. przebywała na S. Po powrocie do kraju ukończyła [...] klas, nie zdobyła zawodu, wychowała dzieci, a następnie do [...] roku życia, tj. do czasu otrzymania renty z tytułu niezdolności do pracy, pracowała jako sprzątaczka. Na dzień wydania zaskarżonej decyzji, skarżąca cierpiała na [...]. Stwierdzono u skarżącej również [...]. Skarżąca porusza się jedynie o kulach. Pobierana obecnie emerytura (w zastępstwie byłej renty) w wysokości [...] zł wraz z dodatkiem kombatanckim i energetycznym stanowi kwotę [...] zł miesięcznie. Konieczność zakupu niezbędnych lekarstw o wartości ponad [...] zł miesięcznie stanowi znaczne obciążenie budżetu domowego. Ośrodek Pomocy Społecznej w W. poinformował, że skarżąca prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem (lat [...]). Rodzina utrzymuje się z emerytury męża skarżącej w wysokości [...] zł miesięcznie i emerytury skarżącej w wysokości [...] zł, dodatku kombatanckiego w wysokości [...] zł, zasiłku pielęgnacyjnego w wysokości [...] zł oraz ryczałtu energetycznego w wys. [...] zł. Łącznie rodzina dysponuje kwotą [...] zł, tj. [...] zł/os. Podstawowym problemem w rodzinie jest choroba obu małżonków oraz wydatki związane z ich leczeniem. Swoje inwalidztwo, postępujące problemy ze zdrowiem, skarżąca powiązała z faktem urodzenia się w niewoli, niedożywienia i choroby swojej matki w czasie ciąży, co wpłynęło na rozwój prenatalny płodu. Niedożywienie w okresie niemowlęcym doprowadziło do zaburzeń [...] u skarżącej. Pomimo stanowiska skarżącej, lekarz orzecznik ZUS nie stwierdził związku podanych schorzeń z pobytem skarżącej w obozie w okresie deportacji i pobytu na S. Takie stanowisko przyjęli również biegli sądowi. Natomiast wg K. w K., [...], wszystkie badania wskazują, że długotrwałe przebywanie w stanie stresu, lęku, w fatalnych warunkach higienicznych, często o głodzie i zimnie, wywołują nieodwracalne zmiany psychiczne i fizyczne. Organ stwierdził, że przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych, sytuacja bytowa wnioskodawcy brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. Organ podkreślił, że świadczenia specjalne nie są świadczeniami o charakterze socjalnym, które są przyznawane jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej wnioskodawcy. Podniesiony przez skarżącą fakt odmowy przez ZUS podwyższenia świadczenia emerytalno-rentowego w ustawowym trybie, nie jest wystarczającą przesłanką przyznania przez Premiera świadczenia specjalnego. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podlegają innym regulacjom prawnym aniżeli renty i emerytury z Funduszu Ubezpieczenia Społecznego i stanowią odrębne obciążenie budżetu państwa. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności: politycznej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne zasługi dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi H. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca ponownie powiązała swoją obecną sytuację zdrowotną z okresem dzieciństwa i przebywania na terenie S. Skarga wywodziła, że tragiczne doświadczenia dzieciństwa, których konsekwencją jest zły stan zdrowia, uzasadniają w stopniu wystarczającym przyznanie skarżącej świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę, pod względem zgodności z prawem, zaskarżonej decyzji administracyjnej, w dacie jej wydania. Kontrola zapadłego rozstrzygnięcie sprawowana jest jedynie z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami dotyczącymi postępowania. Sąd administracyjny nie orzeka natomiast, co do istoty sprawy. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 82 ust. 1 ustawy z o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym Prezes Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Użyte w cytowanym przepisie określenie "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem niedookreślonym, którego znaczenie ustalane jest w toku wykładni, a jego konkretyzacja w indywidualnych przypadkach należy do sfery uznania organów administracji, co nie oznacza jednak dowolności w wyborze rozstrzygnięcia. Zakres uznania administracyjnego wyznaczony jest zawsze przepisem prawa, którego ramy określają normy kompetencyjne, przepisy prawa materialnego i przepisy o postępowaniu administracyjnym. W niniejszej sprawie, na tę ostatnią okoliczność wskazuje treść art. 124 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w myśl którego w postępowaniu, którego przedmiotem jest przyznanie świadczenia wymienionego w art. 82 ust. 1, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. A to oznacza, że Prezes Rady Ministrów, przy rozpatrywaniu wniosku, związany jest rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania, przez co należy rozumieć m. in. obowiązek analizowania każdego przypadku zgodnie z wyrażoną w art. 7 Kpa zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika konieczność zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do właściwego zastosowania przepisu prawa (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 144/05). Decyzje podejmowane w ramach uznania administracyjnego pozostają pod kontrolą sądu administracyjnego, ale zakres ich kontroli sprowadza się zasadniczo do badania, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z zachowaniem przepisów procedury administracyjnej. W szczególności Sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, czy zebrano wszystkie dowody w celu ustalenia istnienia, bądź nieistnienia ustawowych przesłanek decyzji uznaniowej oraz, czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli czy nie nosi ona cech dowolności. Natomiast sam wybór rozstrzygnięcia, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w to uznanie, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wykraczając poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W ocenie Sądu, w rozpatrywanym postępowaniu administracyjnym prawidłowo zebrano i oceniono materiał dowodowy. Organ powołał specjalny zespół do zaopiniowania wniosku skarżącej. Zwrócił się także do odpowiedniego, ze względu na jej miejsce zamieszkania, Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego we W., celem uzyskania informacji o warunkach socjalno-bytowych skarżącej. Prezes Rady Ministrów, uzasadniając zaskarżoną decyzję, wskazał dlaczego nie dopatrzył się w sytuacji skarżącej przypadku uzasadniającego przyznanie świadczenia specjalnego, przysługującego w "szczególnie uzasadnionym przypadku". Podzielając zasadność rozstrzygnięcia Prezesa Rady Ministrów należy wskazać, że orzecznictwo sądów administracyjnych znaczenie powyższego określenia łączy z wybitnymi zasługami na płaszczyźnie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej. Wniosek o takie świadczenie uzasadniać mogą też zdarzenia losowe, w tym sytuacja bytowa, ale nie można traktować ich jako wyłącznej przesłanki przyznania stosownego świadczenia (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05, por. wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1954/04). Trudna sytuacja materialna osoby wnioskującej jest tylko jedną z dwóch kumulatywnie wymaganych przesłanek przyznania świadczenia specjalnego. Prezentowaną wykładnię potwierdza Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05. Badając konstytucyjność art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych i zapewnienia godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Natomiast przyznanie świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych nie jest uzależnione od spełnienia określonych wymogów formalnych dotyczących wieku lub stanu zdrowia, jak ma to miejsce w wypadku emerytury lub renty przyznawanej na podstawie ustawy, czy świadczenia wyjątkowego, przyznawanego przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w trybie art. 83 tej ustawy. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wyjątkowy charakter świadczenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, powoduje, że jego podmiotów nie można zaliczyć do tej samej grupy co podmioty, których uprawnienia do emerytury i renty wynikają wprost z systemu ubezpieczeń społecznych. Powoływanie się zatem przez skarżącą na niskie miesięczne dochody, które nie pozwalają na ponoszenie rosnących kosztów leczenia związanych z pogarszającym się stanem zdrowia, nie mogło przesądzić o pozytywnym rozpatrzeniu wniosku o przyznanie renty specjalnej. Nawet gdyby organ podzielił stanowisko skarżącej o jej ciężkim położeniu materialnym, to przy rozstrzyganiu wniosku obowiązany był kierować się kryteriami obiektywnymi, opierając swoją ocenę na całym zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. Subiektywne odczucia skarżącej o spełnieniu przez nią warunków z art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie mogły być potraktowane jako wystarczająca podstawa do zastosowania w sprawie podanego przepisu. Przychylając się do rozstrzygnięcia organu administracji należy wskazać, że renta specjalna przyznawana przez Prezesa Rady Ministrów nie jest świadczeniem o charakterze socjalnym, przyznawanym z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej wnioskodawcy. Do udzielenia pomocy finansowej i rzeczowej osobom znajdującym się w trudnych warunkach socjalno – bytowych powołane są terenowe ośrodki pomocy społecznej. Na gruncie rozpoznawanej sprawy, w kontekście podanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, iż skarżąca nie spełnia przesłanek do przyznania jej renty specjalnej. Wskazane przez nią okoliczności – urodzenie się na S. i trudne warunki pierwszych lat życia, postępujące schorzenia będące, jej zdaniem, następstwem tragicznego dzieciństwa, niezbędne wydatki na leczenie, potwierdzają jedynie trudną sytuację bytową skarżącej, ale nie są wystarczające do przyznania świadczenia specjalnego w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów, Sąd orzekł na podstawie § 14 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349).