II OSK 1293/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski (spr.) Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. i S. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 lutego 2009 r. sygn. akt II SA/Wr 209/08 w sprawie ze skargi I. i S. C. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 czerwca 2004 r. nr XXIV/2064/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Zacisza we Wrocławiu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, 2. zasądza od Rady Miejskiej Wrocławia na rzecz I. i S. C. solidarnie kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Wr 209/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, oddalił skargę I. i S. C. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 czerwca 2004 r. Nr XXIV/2064/04 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części Zacisza we Wrocławiu. W skardze I. i S. Czajkowski wnieśli o stwierdzenie nieważności ww. uchwały Rady Miejskiej Wrocławia oraz o zasądzenie ewentualnych kosztów postępowania sądowego. Skarżący wskazywali, iż aktualne brzmienie sformułowań zawartych w § 2 ust. 1 pkt 4, § 2 ust. 2 pkt 1, § 7 ust. 1 pkt 2, 4, 5, 6, 7, § 7 ust. 2, § 9 ust. 1, § 9 ust. 2 pkt 5, § 9 ust. 3, 4, § 12 ust. 2 i 3 (§ 12 ust. 3 nie znajdował się w wezwaniu do usunięcia naruszenia) uchwały Rady Miejskiej Wrocławia, narusza przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), a w szczególności art. 18 i 25 tej ustawy, przez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego niezgodnego z wyłożonym projektem planu, co powoduje nieważność uchwały zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ projekt planu z naniesionymi wszystkimi zmianami nie został ponownie wyłożony do wglądu. W odpowiedzi, pismem z 24 kwietnia 2008 r., Prezydent Wrocławia wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ podniósł, że pomimo wprowadzenia do projektu zmian, nie były one istotne, a więc procedura planistyczna nie musiała być powtórzona, stosownie do art. 25 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W wykonaniu zarządzenia sędziego z dnia 13 listopada 2008 r., w którym wezwano skarżących do podania, jaki ich interes prawny albo uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą, pismem z 29 listopada 2008 r. I. i S. C. podali, iż są mieszkańcami tej części osiedla Zacisze, którego dotyczy przedmiotowa uchwała. Skarżący są stroną postępowań administracyjnych dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę dla inwestycji planowanej na posesji przy ul. [...], graniczącej z ich posesją, której także dotyczy uchwała, a także kolejnych postępowań dotyczących zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę, ponieważ działka ta jest niezabudowana. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę I. i S. C., wskazując iż pomimo że skarżący mają interes prawny w sprawie, ponieważ są właścicielami nieruchomości położonej na terenie objętym kwestionowanym przez nich miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to przepisy uchwały nie odnoszą się bezpośrednio do ich nieruchomości i nie ograniczają możliwości dysponowania nią oraz korzystania z niej. Interes prawny skarżących w kwestii zagospodarowania działek sąsiednich sprowadza się do tego, aby spełnione były warunki techniczne wznoszonych na sąsiednich działkach obiektów budowlanych oraz by zagospodarowanie działek sąsiednich nie oddziaływało negatywnie na działkę skarżących, na przykład poprzez emisję zanieczyszczeń, hałasu itp. Nie ma natomiast najmniejszego wpływu na interes prawny skarżących to, czy miejscowy plan pozwala na przykład na wprowadzanie lukarn, czy też zabrania ich wprowadzania, bądź też czy pozwala na takie lub inne pokrycie dachów. W tym stanie rzeczy, skarżący nie wykazali, że poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie ich interesu prawnego, a jedynie wskazali, że takie zagrożenie może zaistnieć w przyszłości, co wskazuje na istnienie interesu faktycznego. Dlatego też, skarżący nie mogli skutecznie wnieść skargi do sądu administracyjnego z uwagi na brak legitymacji skargowej w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W skardze kasacyjnej z 14 maja 2009 r., skarżący reprezentowani przez pełnomocnika zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, iż skarżący nie mają interesu prawnego w kwestionowaniu w drodze skargi przed sądami administracyjnymi uchwały Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 17 czerwca 2004 r. nr XXIV/2064/04, a także naruszenie art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający temu przepisowi. Skarżący wnieśli o uchylenie wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego jako części kosztów postępowania. Skarżący wskazali iż ich interes prawny odnosi się nie tylko do należącej do nich nieruchomości i możliwości dysponowania nią oraz korzystania z niej, ale polega także na takim ukształtowaniu zabudowy na działkach sąsiednich, która nie naruszałaby interesów skarżących, nie obniżała walorów użytkowych, a w konsekwencji i wartości nieruchomości skarżących. Zarzucono Sądowi pierwszej instancji, iż nie dopuścił dowodu z akt dotąd niezakończonego postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji planowanej przy ul. [...] we Wrocławiu oraz nie ustosunkował się do tego wniosku dowodowego. Zdaniem skarżących, po ostatecznej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę w sprawie dotyczącej działki przy ul. [...], skarga na uchwałę co do planu zagospodarowania przestrzennego będzie bezprzedmiotowa, nie można zatem mówić iż dopiero w przyszłości może dojść do naruszenia interesu prawnego skarżących. Skoro skarżący mają prawo zajmowania stanowiska co do charakteru i kształtu zabudowy sąsiedniej nieruchomości, mają także interes prawny w konkretnym ukształtowaniu brzmienia przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Interesu prawnego skarżących nie wyczerpuje jedynie emisja zanieczyszczeń czy hałasu, albo spełnienie warunków technicznych wznoszonych obiektów budowlanych. Wielkość i wysokość zabudowy na sąsiedniej działce, jej estetyka, intensywność zabudowy, wykorzystania sąsiedniej działki są również istotne dla skarżących, wpływają na wartość użytkową i cenę ich nieruchomości. W skardze kasacyjnej podkreślono, iż zasadnicze znaczenie dla ochrony interesów skarżących mają kwestie zawarte w § 2 ust. 2 pkt 1 uchwały planu zagospodarowania przestrzennego i w § 9 ust. 1 tego planu, ponieważ dotyczą one intensywności zabudowy, a w szczególności ilości budynków i mieszkań, których wybudowanie jest dopuszczalne na jednej działce budowlanej, a także ilości kondygnacji, których wybudowanie jest dopuszczalne w budynkach na części Osiedla Zacisze objętej przedmiotowym planem. Nie zostało to dostrzeżone i omówione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W tym miejscu skarżący wskazali, że wcześniej nieprawomocnie zatwierdzony został projekt budowlany przewidujący wybudowanie aż 12 mieszkań na działce przy ul. [...]. Pismem z 10 czerwca 2009 r. Rada Miejska wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną I. i S. C., wnosząc o jej oddalenie w całości oraz przyznanie kosztów zastępstwa prawnego według norm obowiązujących. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, powodując, że zaskarżony wyrok nie może się ostać w obrocie prawnym. Nie oznacza to jednak, że wszystkie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej mają usprawiedliwione podstawy. Podstaw takich nie ma drugi zarzut tej skargi odnoszący się do naruszenia przepisu art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego. Przepis ten nie mógł być stosowany w sprawie, jako że postępowanie planistyczne jest normowane przepisami odrębnej ustawy planistycznej, a jeżeli tak to zasadnie Sąd pierwszej instancji przepisu tego nie stosował. Z kolei nie stosując określonego przepisu nie mógł go naruszyć. Co do zaś pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej to, mimo że ma rację Sąd pierwszej instancji wywodząc, że do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, na podstawie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), konieczne jest nie tylko wykazanie się interesem prawnym, ale także jego naruszeniem i że wykazanie naruszenia interesu prawnego obciąża stronę skarżącą to nie oznacza to jednak, że w tym zakresie Sąd pierwszej instancji może pozostawać bierny, nawet wówczas kiedy strona reprezentowana jest przez fachowego pełnomocnika. Sąd powinien ocenić kwestię naruszenia interesu prawnego na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Jeżeli zatem skarżący ma nieruchomość położoną na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tej nieruchomości, czy nawet nieruchomości sąsiednich, to już to wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Z tego punktu widzenia nie jest istotny zakres naruszenia interesu prawnego czy nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia. O naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzyga zmiana w sytuacji prawno-planistycznej nieruchomości skarżącego, a ta miała przecież miejsce w niniejszej sprawie. Jeżeli tak to Sąd pierwszej instancji był zobowiązany do rozpoznania sprawy, a nie oddalenia skargi z powodu braku przymiotu strony (naruszenia interesu prawnego). Mając powyższe względy na uwadze orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 185 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o kosztach postępowania orzekając na podstawie art. 203 pkt 1 tej ustawy.