I OSK 1347/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. WSA Maria Werpachowska Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 253/08 w sprawie ze skargi Gminy W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej na rzecz Gminy W. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 253/08, oddalił skargę Gminy Wolin na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...], w przedmiocie nabycia mienia państwowego z mocy prawa przez gminę. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], stwierdził nabycie przez Gminę Wolin z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości, nieposiadających księgi wieczystej, oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki stanowiące drogi gminne o nr [...] i [...] oraz działki niezabudowane nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położonych w obrębie ewidencyjnym P. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgodnie z art. 17a ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., dalej "ustawa") gminy były zobowiązane do przekazywania spisów inwentaryzacyjnych nieruchomości, które stały się ich własnością z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy. Termin przekazywania spisów upłynął z dniem 31 grudnia 2005 r. (art. 17a ust. 2 ustawy). Ponieważ w niniejszej sprawie spis taki nie został złożony, Wojewoda zobowiązany był do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminę prawa własności wymienionych nieruchomości. Wojewoda Zachodniopomorski stwierdził, że w sprawie zachodzą przesłanki wynikające z art. 5 ust. 1 cyt. ustawy z dnia 10 maja 1990 r., gdyż w dniu jej wejścia w życie, tj. 27 maja 1990 r. grunt należał do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Nie zachodzą również sytuacje wynikające z art. 11 ust. 1 ustawy. Wymienione w orzeczeniu decyzji działki nr [...] i [...] są drogami gminnymi o nr kolejno [...] i [...], natomiast pozostałe nieruchomości, w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa, który nabył je z mocy prawa na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U. Nr 13, poz. 87 ze zm.). Jak wynika z rejestru gruntów G. D., wieś P., założonego w lutym 1960 r. w imieniu Skarbu Państwa gruntami tymi władał Urząd Miasta i Gminy Wolin. Nieruchomości te zakwalifikowane były w XI grupie rejestrowej - drogi publiczne i inne drogi będące w powszechnym korzystaniu, w której to grupie znajdowały się, pozostające w administracji urzędów gmin - drogi gruntowe oraz powszechnego użytkowania nie zaliczane do dróg państwowych i lokalnych oraz mostów, wiaduktów i przepustów na tych drogach. Odwołanie od powyższej decyzji do Krajowej komisji Uwłaszczeniowej wniósł Burmistrz Wolina. Podniósł, iż działki objęte zaskarżoną decyzją, z wyjątkiem działek nr [...] i [...], stanowią drogi wewnętrzne, nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w związku z czym nie spełniają one przesłanek komunalizacji z mocy prawa, bo nie są drogami gminnymi. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r., Nr [...], zaskarżoną decyzję utrzymała w mocy. W uzasadnieniu decyzji wskazała, że kluczowym zagadnieniem w niniejszej sprawie nie jest charakter drogowy poszczególnych działek, ale fakt "należenia", w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy, przedmiotowych działek w dniu 27 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, ale jako gruntu, a nie dróg. Fakt ten ma miejsce z uwagi na treść art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74), stanowiący, że grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej (...). W ocenie organu odwoławczego w sprawie brak jest dowodów świadczących, że przedmiotowe działki, np. jako drogi wewnętrzne, czy zakładowe, pozostają w zarządzie przedsiębiorstw państwowych, który to zarząd mógłby wykluczać komunalizację. Sam skarżący wyraźnie stwierdził, że kwestionowana komunalizacja dotyczy działek, które są drogami wewnętrznymi, dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych, służącymi wyłącznie do obsługi tych nieruchomości, nie zaliczonymi do żadnej kategorii dróg publicznych. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Burmistrza Wolina do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podniesiono, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w odniesieniu do nieruchomości znajdujących się pod drogami obowiązywała ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.). Zaliczenie drogi publicznej do kategorii dróg gminnych należących wtedy do rad narodowych stopnia podstawowego następowało uchwałą wojewódzkiej rady narodowej (art. 7 ust. 2), a ich ewidencja prowadzona była w trybie obowiązującego w tamtym czasie zarządzenia Ministra Komunikacji z dnia 6 czerwca 1986 r. w sprawie ewidencji dróg publicznych (M.P. Nr 18, poz. 122). Dopiero taka dokumentacja pozwalałaby stwierdzić, czy nieruchomości podlegają komunalizacji, czy też nie. Ponadto skarżący wskazał, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował treść art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie skarżącego organ nie ustalił do jakiego podmiotu fizycznie należały w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe nieruchomości, a zatem brak było podstaw do uznania, że działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] położone w obrębie ewidencyjnym P. podlegały komunalizacji. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie i podtrzymała stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Organ orzekający ma obowiązek zatem zbadać, czy mienie które podlegać ma komunalizacji stanowiło własność Skarbu Państwa oraz czy należało ono w tamtym czasie do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie ww. ustawy. O wyłączeniu mienia spod komunalizacji przesądza art. 11 tej ustawy. Stanowi on, że składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli: 1) służą wykonywaniu zadań publicznych należących do właściwości organów administracji rządowej, sądów oraz organów władzy państwowej, 2) należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, 3) należą do Państwowego Funduszu Ziemi. Zdaniem Sądu pierwszej instancji dokonana przez organy orzekające ocena, iż przedmiotowe działki w dniu wejścia w życie powołanej ustawy stanowiły mienie państwowe należące do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegały komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 jest prawidłowa. Z analizy akt sprawy, w szczególności z rejestru gruntów G. D., wieś P., założonego w lutym 1960 r. jednoznacznie wynika, że działki, na które składają się drogi gminne nr [...] i [...], jak również pozostałe działki objęte zaskarżoną decyzją w dniu 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa, nabytą na podstawie art. 2 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz. U Nr 13, poz. 87, ze zm.) i pozostawały we władaniu Urzędu Miasta i Gminy Wolin. Ponadto, Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że przedmiotowe nieruchomości, stanowiące mienie państwowe, należały do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Wynika to z treści, obowiązującego na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74), zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. W tej sytuacji należały one do terenowego organu administracji państwowej, a tym samym podlegały komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Sąd pierwszej instancji wskazał także, iż ustalenie charakteru działek nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy, albowiem jak zasadnie wskazała Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa istotny jest fakt "należenia" wskazanych działek w rozumieniu art. 5 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego w dniu 27 maja 1990 r., nie jako dróg ale jako gruntu. Stan faktyczny i prawny przedmiotowych działek wskazuje, że mieszczą się one w kryterium określonym przepisem art. 6 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji wobec nieprzekazania do dnia 31 grudnia 2005 r. spisu inwentaryzacyjnego nieruchomości, które stały się własnością gminy z mocy prawa, obowiązkiem organu było wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Wolin własności nieruchomości, na podstawie art. 17a w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwaną dalej P.p.s.a.), skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina Wolin i zaskarżając go w całości zarzuciła: naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie art. 145. § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ oraz art. 151 P.p.s.a. II. naruszenie prawa materialnego, mianowicie: art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191), art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r., Nr 14, poz. 74) poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie powyższych przepisów w sprawie odwołującego się oraz § 2 poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o rozpoznanie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Zachodniopomorskiego oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podała, że organy administracji zarówno organ administracji pierwszej, jak i drugiej instancji nie wykazały, iż wymienione w decyzji nieruchomości stanowiące drogi stały się z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa własnością Gminy Wolin na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, nie udowodniły bowiem, że przedmiotowe działki według stanu na dzień 27 maja 1990 r. stanowiły własność Skarbu Państwa i należały do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo do przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładu bądź innej jednostki organizacyjnej podporządkowanej tym organom. W ocenie autora skargi kasacyjnej zebrane w aktach sprawy dokumenty nie wystarczą, aby dokonać ustaleń w zakresie stanu faktycznego niezbędnego dla stwierdzenia istnienia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 oraz braku przesłanek zawartych w art. 11 powołanej ustawy. W szczególności dowodem takim nie może być aktualny wypis z rejestru gruntów, ani dokument z dnia 2 lutego 1960 r., stwierdzający stan o 30 lat wcześniejszy. Należy bowiem mieć na względzie, że zapisy w ewidencji gruntów mają charakter techniczno-deklaratoryjny i są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wpisu w księdze wieczystej, prawomocnych orzeczeń, umów w formie pisemnej bądź aktu notarialnego. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że ciężar udowodnienia faktów koniecznych do ustalenia w postępowaniu administracyjnym spoczywa na organie administracji, a nie na stronie. W skardze kasacyjnej podniesiono także, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, dla komunalizacji mienia ogólnonarodowego z mocy prawa decydujące znaczenie ma stan prawny i faktyczny dotyczący tego mienia istniejący w dniu 27 maja 1990 r., to jest w dniu wejścia w życie powołanej ustawy (tak: wyrok NSA z dnia 18 września 2001 sygn. akt I SA 694/00 LEX nr 78922 ). Z tej przyczyny dokonywanie ustaleń odnoszących się do w/w daty w oparciu o dane z ewidencji gruntów i budynków z lat o wiele późniejszych (albo o wiele wcześniejszych), jak również brak ustalenia charakteru działek nie może być uznane za należyte wyjaśnienie przedmiotowego stanu faktycznego, co z pewnością mogło mieć wpływ na treść decyzji badanych przez Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Organy administracji nie zebrały zatem i nie rozpatrzyły należycie odpowiedniego materiału dowodowego wskazującego w sposób jednoznaczny na spełnienie przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 pkt 1, oraz równocześnie brak przesłanek wyłączających komunalizację zawartych w art. 11 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych na dzień 27 maja 1990 r., a ustalenia faktyczne zasadnicze dla sprawy wywiodły wprost z treści art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zdaniem autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji błędnie zaakceptował tak wadliwie poczynione ustalenia organów administracji, bowiem przyjął w związku z zastosowaniem do rozstrzygnięcia sprawy art. 6 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, iż "ustalenie charakteru działek nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy". Tymczasem Sąd pierwszej instancji powinien na podstawie art. 145. § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. stwierdzić naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, mianowicie art. 7 i 77 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skargę uwzględnić Naruszył zatem przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że zarówno organy administracji, jak i Sąd pierwszej instancji błędnie przyjęły, iż spełnienie przesłanki należenia gruntów do rady narodowej albo terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego wynika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zgodnie z którym terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste. Zdaniem kasatora błąd wykładni powołanego przepisu polegał na tym, że Sąd pierwszej instancji nie wziął pod uwagę, iż podobnie jak cała ustawa, w której się on znajduje, nie dotyczy on wszelkich gruntów stanowiących własność państwową, lecz jedynie ich części, a ponadto formułuje on jedynie pewien obowiązek prawny dla organów administracji, którego nie można utożsamiać z realnie istniejącym stanem faktycznym. Z art. 1 ust. 1 pkt 1 tej ustawy wynika, bowiem iż określa ona zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy; zabudowę w rozumieniu ustawy stanowią zaś budowle i urządzenia służące do funkcjonowania miast i wsi oraz inne budowle i urządzenia o znaczeniu krajowym lub regionalnym, natomiast w myśl ust. 2 art. 1 cyt. ustawy zasady gospodarowania gruntami określone w tej ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. Zatem dla stwierdzenia, czy dany grunt państwowy podlegał sformułowanemu w art. 6 ust. 1 tej ustawy obowiązkowi zarządzania przez terenowe organy administracji państwowej, należy najpierw w sposób jednoznaczny ustalić, że dany grunt był w ogóle objęty zakresem przedmiotowym ustawy. Gdyby zatem okazało się, że grunty objęte niniejszym postępowaniem były wyłączone z zakresu stosowania niniejszej ustawy np. na podstawie art. 1 ust. 2, wówczas powoływanie się na art. 6 ust. 1 w celu rozstrzygnięcia danej sprawy byłoby całkowicie bezpodstawne. W skardze kasacyjnej podkreślono, że w niniejszej sprawie chodzi o grunty sklasyfikowane jako drogi publiczne. W art. 1 i 2 oraz art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. 1985 r. Nr 14 poz. 60 ze zm.) według stanu na dzień 27 maja 1990 r. wyróżnione zostały drogi publiczne i drogi ogólnodostępne nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych. Drogami publicznymi były drogi zaliczone do kategorii dróg krajowych, wojewódzkich, gminnych oraz lokalnych miejskich i drogi zakładowe. Według art. 7 ust. 1 i 2 tej ustawy do dróg gminnych oraz lokalnych miejskich zaliczało się drogi na terenie gmin i miast, nie zaliczone do dróg krajowych i wojewódzkich, stanowiące uzupełniającą sieć dróg publicznych służącą miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg zakładowych. Zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich, a także pozbawienie tych dróg ich kategorii następowało w drodze uchwały wojewódzkiej rady narodowej, po zasięgnięciu opinii właściwych rad narodowych stopnia podstawowego. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 tej ustawy drogami zakładowymi były drogi stanowiące dojazdy od dróg krajowych, wojewódzkich, gminnych, lokalnych miejskich do określonych jednostek gospodarki uspołecznionej i innych jednostek organizacyjnych, obszarów leśnych oraz obszarów uspołecznionych gospodarstw rolnych służące przede wszystkim do ich. obsługi, co mogło mieć miejsce w odniesieniu do przedmiotowych dróg. Zaliczenie drogi do kategorii dróg zakładowych następowało w drodze uchwały rady narodowej stopnia podstawowego. Wynikało to z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i art. 1 pkt 28 lit. c/ ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. 1990 r. Nr 34 poz. 198 ze zm.). Ponieważ zaś zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy o drogach publicznych siecią dróg gminnych i lokalnych miejskich zarządzały terenowe organy administracji państwowej o właściwości szczególnej stopnia podstawowego, zatem drogi należące do kategorii gminnych bądź lokalnych miejskich podlegają komunalizacji z mocy prawa. Przynależność do tej kategorii musi wynikać z odpowiedniego aktu prawnego wydanego przed dniem komunalizacji przez uprawniony organ - wojewódzką radę narodową. Takich aktów prawnych w niniejszej sprawie nie zgromadzono. Przedmiotowe drogi mogły także należeć do kategorii zakładowych lub wewnętrznych, ale również brak na to stosownych dokumentów w aktach, w szczególności uchwały rady narodowej stopnia podstawowego. Autor skargi kasacyjnej zaznaczył, że wówczas należałoby zbadać, czy chodzi o drogę zakładową lub wewnętrzną należącą do rady narodowej lub terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, bądź przedsiębiorstw państwowych, zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych lub dla których taka rada narodowa lub terenowy organ administracji państwowej pełniły funkcję organu założycielskiego. Powyższe wywody, zdaniem kasatora prowadzą do wniosku, iż Sąd pierwszej instancji zaakceptował nieprawidłowe ustalenia faktyczne wadliwego postępowania wyjaśniającego organów administracji obu instancji, jak również nieprawidłowo zastosował, bądź nie zastosował w przedmiotowej sprawie art. 1 ust. 1 pkt 1 i ust 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, art. 5 ust 1 pkt 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, wskutek czego doszło do naruszenia art. 145. § 1 pkt 1 lit. a/ i lit. c/ oraz art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 ustawy w rozpoznawanej sprawienie występują. Dokonując oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż skarga ta ma usprawiedliwione podstawy. Zasadny jest podniesiony przez stronę skarżącą zarzut naruszenia przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. lit a i c/ P.p.s.a. i zastosowanie art. 151 P.p.s.a. Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją jest komunalizacja mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maj 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. W myśl art. 5 ust. 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organów założycielskich, zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanych wyżej organom staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwym gmin. Decyzja w przedmiocie komunalizacji ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, iż stwierdza ona fakt prawny, jaki zaistniał w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dniu wejścia w życie tej ustawy. Obowiązkiem organów administracji orzekających w przedmiocie komunalizacji mienia jest zatem ustalenie, w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, czy zachodzą przesłanki, od spełnienia których przepis ustawy uzależnia nabycie z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości, a więc czy według stanu na dzień 27 maja 1990 r. przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i czy należała do: rady narodowej bądź terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstwa państwowego dla którego rady narodowej i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełniły funkcje organów założycielskich, albo do zakładów lub innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych powołanym wyżej organom. W niniejszej sprawie wszczęcie postępowania w sprawie komunalizacji przedmiotowego mienia nastąpiło na podstawie art. 17a ust. 3 powołanej ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepis ten stanowi, że w stosunku do nieruchomości nieobjętych spisami inwentaryzacyjnymi przekazanymi przez gminy do dnia 31 grudnia 2005 r., właściwy wojewoda wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie potwierdzenia nabycia przez gminy własności nieruchomości. Wszczęcie postępowania z urzędu nie zwalnia jednak wojewody od obowiązku przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyjaśnienie, czy w stosunku do oznaczonego mienia zaistniały przesłanki komunalizacji wskazane w art. 5 ust. 1. Zasadniczym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było zatemustalenie stanu prawnego i faktycznego spornych nieruchomości, a zwłaszcza ustalenie w sposób niebudzacy wątpliwości, czy w dacie wejścia w życie powołanej ustawy nieruchomości te stanowiły własność Skarbu Państwa. Autor skargi kasacyjnej trafnie podniósł, iż z akt sprawy nie wynika, aby organy orzekające w sprawie prowadziły w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Dokumentami w oparciu o które organy obu instancji poczyniły ustalenia co do stanu faktycznego i prawnego był wypis z rejestru gruntów, w którym uwidoczniono, że "właściciele/władający" to Skarb Państwa. Z treści wypisu z rejestru gruntów nie wynika, na podstawie jakich dokumentów wskazano Skarb Państwa jako właściciela przedmiotowych nieruchomości, ani też, kto w imieniu Skarbu Państwa władał tymi gruntami w dniu 27 maja 1990 r. Przede wszystkim jednak stwierdzić należy, że wpis w ewidencji gruntów nie mógł stanowić podstawy ustalenia, ze przedmiotowe działki z wyjątkiem działek nr [...] i nr [...] stanowiły w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa. Należy wziąć pod uwagę, że zapisy w ewidencji gruntów mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny i są pochodnymi informacji o gruntach i właścicielach wynikających z wypisu w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sadowych, umów sporządzonych w formie aktu notarialnego i umów dzierżawy (w aktualnym stanie prawnym wynika to wprost z § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454). Zatem bez zbadania księgi wieczystej, a w jej braku - dokumentów stanowiących źródło nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa - nie jest możliwe ustalenie stanu prawnego spornych gruntów, pozwalającego na potwierdzenie faktu komunalizacji przedmiotowego mienia w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Ponadto zauważyć należy, że skoro działki z wyjątkiem działek nr [...] i nr [...] były drogami wewnętrznymi dojazdowymi do gruntów rolnych i leśnych służącymi do obsługi tych nieruchomości, niezaliczonymi do dróg publicznych, to należało wyjaśnić, czy w dniu 27 maja 1990 r. nie były one objęte uregulowaniami zawartymi w ustawie z dnia 20 grudnia 1949 r. o państwowym gospodarstwie leśnym (Dz. U. Nr 63, poz. 494 ze zm.), a także do kogo należały w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. grunty pod drogami położonymi na obszarach rolnych. Podkreślić bowiem należy, iż w świetle art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.) zasady gospodarowania gruntami określone w ustawie nie obejmują gruntów zabudowanych, wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz związanych z państwowym gospodarstwem leśnym i położonych na obszarach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego wyłącznie na cele gospodarki rolnej i leśnej. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji zaaprobował rozstrzygnięcia organów podjęte z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7 i art. 77 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie poczyniono bowiem ustaleń faktycznych o podstawowym znaczeniu dla sprawy, dotyczących poszczególnych działek z wyjątkiem działek nr [...] i nr [...] nie określono ich charakteru prawnego, a także nie rozważono czy rzeczywiście mogły być one objęte zakresem przedmiotowym cyt. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, zaś fakt ich należenia do terenowego organu administracji państwowej wywiedziono wprost z treści art. 6 ust. 1 tej ustawy. Stanowiło to naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i skutkowało koniecznością uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 w związku z art. 205 § 2 i 3 P.p.s.a. i w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).