II SA/Po 625/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Pancewicz po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2008 r. sprawy ze skargi W. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska /-/ B. Drzazga Decyzją z dnia [...] ([...]) Wójt Gminy [...] po rozpoznaniu wniosku W. L. dotyczącego inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego [...] wraz z [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działki o nr [...] położonej w obrębie [...]. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji podał art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskowana inwestycja została zlokalizowana przy drodze gminnej o nr geod. dz. [...] (obręb [...]) o szerokości pasa drogowego ok. 4 m, który nie jest przystosowany do obsługi wnioskowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a takiego przystosowania nie wykazuje również droga gminna o nr geod. [...] o szerokości pasa drogowego ok. 3,5 – 4 m, znajdująca się w otoczeniu inwestycji. W ocenie organu I instancji inwestycja objęta wnioskiem nie spełnia kryterium wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie dostępu do drogi publicznej o parametrach pozwalających na obsługę komunikacyjną zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Ponadto narusza art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, bowiem nie spełnia wymagań określonych w przepisach szczególnych, tj. w § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a mianowicie szerokość dojścia i dojazdu w postaci ciągu pieszo-jezdnego winna wynosić 5 m przy szerokości jezdni nie mniejszej niż 3 m, a do budynku i urządzeń z nim związanych szerokość dojścia i dojazdu winna wynosić min. 4,5 m. Droga gminna o nr geod. [...] (obręb [...]) nie spełnia powyższych wymagań i nie jest przystosowana do obsługi planowanej inwestycji. Ponadto organ powołał się na techniczny przepis § 126 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie podnosząc, iż istniejąca droga gminna o szerokości pasa drogowego ok. 4 m nie spełnia warunków określonych w tym przepisie, bowiem wymaga zastosowania na niej mijanki, a całkowita szerokość jezdni w obrębie mijanek powinna być nie mniejsza niż 5 m. Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] odwołanie wniósł W. L., który zarzucił zaskarżanej decyzji, iż z załącznika nr [...] do decyzji z dnia [...] znak [...] dotyczącej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dokonanej dla powyższej inwestycji wynika, że na analizowanym obszarze istnieje zabudowa [...] dostępna z tej samej drogi publicznej. Ponadto odwołujący wskazał, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury, na które powołano się w uzasadnieniu decyzji, nie mają zastosowania do dojść i dojazdów do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych, a Gmina zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym zaspokaja potrzeby mieszkańców w zakresie dróg gminnych. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że ustalenie warunków zabudowy dla wskazanego terenu, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wymaga spełnienia łącznie wszystkich warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem tego organu z przeprowadzonej analizy wynika, że wskazana przez inwestora nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej o parametrach pozwalających na obsługę komunikacyjną inwestycji, bowiem jest usytuowana przy drodze gminnej o nr ewid. [...] i szerokości pasa drogowego ok. 4 m, w związku z czym planowana inwestycja narusza przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie wymogów dotyczących parametrów dojść i dojazdów do działek budowlanych. W ocenie organu II instancji w sprawie nie zostały spełnione warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 (brak dostępu do drogi publicznej odpowiadającej wymaganym parametrom) i pkt 5 (sprzeczność z przepisami odrębnymi) powołanej ustawy. Od powyższej decyzji ostatecznej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. L., który zarzucił tej decyzji naruszenie przepisów art. 61 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przez przyjęcie, że teren nie ma dostępu do drogi publicznej odpowiadającej wymaganym parametrom oraz, że decyzja o warunkach zabudowy byłaby sprzeczna z przepisami odrębnymi – z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm.). W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż art. 61 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy nie wymaga, aby droga publiczna odpowiadała wymaganym przez przepisy techniczne parametrom, a wystarczający jest dostęp do drogi publicznej. Ponadto zwrócił uwagę, na to, że organ I instancji w zał. nr [...] do decyzji z dnia [...] stwierdził, że "w analizowanym obszarze istnieje zabudowa mieszkaniowa [...] dostępna z tej samej drogi publicznej", a postanowieniem z dnia [...] ten sam organ uzgodnił w zakresie dróg gminnych warunki zabudowy dla wnioskowanej przez skarżącego inwestycji. Skarżący powołał się także na art. 9 ustawy Prawo budowlane, który dopuszcza w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7 wskazanej ustawy, a przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. są przepisami wykonawczymi do tej ustawy. W ocenie skarżącego brak jest podstaw do odmownego rozpoznania wniosku tylko z tego względu, że drogi gminne nie odpowiadają normatywom określonym w przepisach ustawy o drogach publicznych, gdyż to Gmina, jako właściciel drogi, powinna podjąć działania mając na względzie słuszny interes społeczny oraz poszczególnych właścicieli działek zlokalizowanych przy tej drodze, aby droga ta spełniała wymogi określone między innymi w powołanym rozporządzeniu w zakresie dojścia i dojazdu do działek budowlanych, co do tej pory nie miało miejsca. Formułując powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wskazując, iż działka skarżącego jest usytuowana przy drodze stanowiącej własność gminy, jednak niezaliczonej do kategorii dróg gminnych, o szerokości pasa drogowego około 4 m, która nie zapewnia obsługi komunikacyjnej i tym samym nie jest spełniony warunek dostępu do drogi publicznej wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie jest spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, gdyż planowana inwestycja jest sprzeczna z przepisami § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich przeznaczenie. W konkluzji organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na zasadzie wynikającej z dyspozycji przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy sąd stwierdził, że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego dają podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zgodnie z którym ustalenie warunków zabudowy dla terenu inwestycji (przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), wymaga spełnienia łącznie wszystkich warunków wymienionych w tym przepisie. W pkt 2 powołanego przepisu przewidziano warunek w postaci dostępu terenu do drogi publicznej. Organy obydwu instancji rozważając, czy planowana inwestycja budowlana spełnia ten warunek, w sposób nieuprawniony skupiły się na ocenie, czy istniejąca droga o nr geod. [...] spełnia wymagania techniczne przewidziane dla dojść i dojazdów do działek budowlanych. Organ I instancji ocenę tę odniósł także do drogi o nr geod. [...], błędnie analizując wymogi techniczne przewidziane dla dróg publicznych. Rozważając, czy działka skarżącego ma dostęp do drogi publicznej organy poddały ocenie zgodność parametrów dróg z tzw. przepisami techniczno-budowlanymi. Przy tym całkowicie pominęły ustalenie, jaki jest zakres stosowania powołanych przepisów technicznych. Otóż, jak wynika z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690) przepisy tego aktu wykonawczego stosuje się przy projektowaniu i budowie budynków; analogicznie z § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430) wynika, iż przepisy tego rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu i wykonywaniu (budowie) dróg publicznych. W związku z powyższym wbrew ocenie organów kwestie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z tymi przepisami mogą być przedmiotem rozważań w dalszych etapach procesu inwestycyjnego, tj. na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Celem decyzji o warunkach zabudowy jest jedynie wytyczenie podstawowych kierunków projektowanej inwestycji budowlanej, gdyż decyzja taka jest rodzajem quasi planu zagospodarowania przestrzennego wskazanego terenu. Zaś uszczegółowienie tej inwestycji następuje dopiero w kolejnych etapach procesu inwestycyjno-budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2008 r., II OSK 251/07, dost. w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W konsekwencji stwierdzić należy zdaniem Sądu, że treść powyższych przepisów nie mogła rzutować na ocenę, czy działka budowlana objęta wnioskiem ma wymagany dostęp do drogi publicznej. W tym miejscu warto podkreślić, że droga – ul. [...] znajdująca się w pobliżu inwestycji, została zaliczona do kategorii dróg gminnych (okoliczność bezsporna), a zatem jest drogą publiczną w rozumieniu art. 1 i art. 2 ust. pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115). Takiego przymiotu droga gminna nie traci tylko z tej przyczyny, że nie spełnia warunków technicznych określonych w powołanym rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., które, jak to już zostało wspomniane, ma zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., I OSK 1381/05, LEX nr 193984). W istocie załatwienie wniosku skarżącego wymagało rozstrzygnięcia, czy faktyczne połączenie komunikacyjne działki budowlanej skarżącego z drogą publiczną (ul. [...]) poprzez sieć dróg stanowiących własność Gminy (nie będących jednak drogami publicznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych) zapewnia dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy mieć na uwadze, iż zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 14 tej ustawy dostęp do drogi publicznej może polegać nie tylko na dostępie bezpośrednim, ale również poprzez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Drogami wewnętrznymi są zgodnie z art. 8 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych drogi niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych. Kwestia zgodności takich dróg z przepisami techniczno-budowlanymi nie ma dla oceny dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 decydującego znaczenia. Tymczasem zaskarżona decyzja, wskutek błędnego przyjęcia przez organ konieczności zgodności parametrów drogi wewnętrznej z wymogami techniczno-prawnymi jak w powołanych rozporządzeniach, nie zawiera wszechstronnej analizy w kierunku ustalenia, czy istniejące połączenia komunikacyjne zapewniają działce skarżącego dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nietrafne okazało się także przyjęcie przez organy obydwu instancji, iż zamierzenie inwestycyjne skarżącego nie spełnia warunku wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi. Powołane przepisy rozporządzeń wykonawczych są przepisami techniczno-budowlanymi, o których mowa w art. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 89, poz. 414 ze zm.), a przepisy tej ustawy mają zastosowanie w procesie budowlanym i będą miały znaczenie przy ocenie zgodności projektu budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadności wydania pozwolenia na budowę. Zatem, skoro przepisy powołanych rozporządzeń wykonawczych stosuje się przy projektowaniu i budowie, to nie sposób oceniać zgodności z tymi przepisami decyzji o warunkach zabudowy odnoszącej się tylko do ogólnie określonego zamierzenia inwestycyjnego, które zostanie skonkretyzowane dopiero w projekcie budowlanym realizowanym z poszanowaniem podstawowych kierunków ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej, wyrażonej w przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy, a wiążących projektanta obiektu budowlanego, jak również organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę lub decyzję zatwierdzającą projekt budowlany (por. wyrok SN z dnia 3 września 1997 r., III RN 35/97, OSNPP 1998/4/107). Skoro w toku przeprowadzonego postępowania organy administracyjne naruszyły przepis art. 61 ust. 1 pkt 2 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co miało wpływ na wynik sprawy, konieczne okazało się uchylenie zaskarżonej decyzji, oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni rozważania poczynione w niniejszym uzasadnieniu, w szczególności w zakresie oceny, czy okoliczności sprawy wskazują na spełnienie przesłanek do wydania decyzji o warunkach zabudowy, wskazanych w art. 61 ust. 1 powołanej ustawy. Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200 i art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. /-/W. Batorowicz /-/ A. Łaskarzewska B. Drzazga Za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku podpisała sędzia WSA W. Batorowicz /-/ W. Batorowicz jw