I OSK 1381/05

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska, Leszek Włoskiewicz, Protokolant Joanna Szcześniak, po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Podkarpackiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt II SA/Rz 768/04 w sprawie ze skargi Gminy Błażowa na rozstrzygnięcie Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 lipca 2004 r. Nr P.I.0911/78/04 w przedmiocie zaliczenia drogi (placu) do kategorii dróg gminnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz Gminy Błażowa kwotę 120 zł (sto dwadzieścia) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem dnia 22 września 2005 r. uwzględnił skargę Gminy Błażowa i uchylił rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia 30 lipca 2004 r., w przedmiocie zaliczenia drogi (placu) do kategorii dróg gminnych. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 lipca 2004 r., P.I.0911/78/04 Wojewoda Podkarpacki stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Błażowej z dnia 28 czerwca 2004 r., Nr XVIII/98/2004 w sprawie zaliczenia placu w Błażowej do kategorii dróg gminnych i nadania imienia księdza Adolfa Kowala. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że zaliczony do dróg publicznych plac nie spełnia warunków, jakim powinna odpowiadać droga publiczna, w szczególności nie zachowuje warunków technicznych dla drogi. Dlatego objęty uchwałą ciąg drogowy nieznacznej długości, wraz z parkingami i placami manewrowymi znajdującymi się przy budynkach szkolnych może stanowić tylko drogę wewnętrzną. Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze stało się przedmiotem skargi Gminy Błażowa do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z wnioskiem o jego uchylenie jako niezgodnego z prawem, w szczególności z art. 1, art. 7 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz art. 18 ust. ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że gmina ma prawo zaliczać do kategorii dróg publicznych wszystkie te drogi, które zgodnie z przepisami prawa nie zostały zaliczone do innych kategorii wskazanych przez ustawę o drogach publicznych. Zaliczenie takie możliwe jest zawsze, jeżeli dokonuje się ono zgodnie z przepisami prawa, przy czym dla takiego rozstrzygnięcia bez znaczenia są wskazane przez organ nadzorczy przepisy techniczne odnoszące się do budowy dróg publicznych, gdy te wydane zostały na podstawie ustawy prawo budowlane, a nie ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącej, zaliczenie drogi do kategorii dróg publicznych nie może być uzależnione od jej długości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględniając skargę stwierdził, iż przepis art. 7 ustawy o drogach publicznych przyznaje gminie uprawnienie do zaliczania dróg do kategorii dróg gminnych. Skarżąca dokonując zaliczenia do tej kategorii drogi położonej na działkach o nr 386/2, nr 387/4, nr 387/5, nr 388/1 i nr 481/8 nie naruszyła prawa. Sąd nie podzielił stanowiska Wojewody Podkarpackiego, że zaliczona do określonej kategorii droga ma spełniać warunki techniczne określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Są to bowiem przepisy wykonawcze do prawa budowlanego, mające zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. Nie mogą być one stosowane przy kwalifikowaniu drogi do jednej z kategorii dróg przewidzianych ustawą o drogach publicznych. Zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Definicja ta nie wypowiada się na temat właściwości technicznych drogi lecz wskazuje na jej funkcjonalne znaczenie. Sąd pierwszej instancji uznał, że budowla objęta uchwałą usunięta z obrotu prawnego przez rozstrzygnięcie nadzorcze, spełnia przesłanki pojęcia drogi. Służy do prowadzenia ruchu i jest dostępna dla nieograniczonego kręgu użytkowników. Dodatkowo Sąd zauważył, iż w zaskarżonym rozstrzygnięciu, organ nadzoru popadł w sprzeczność twierdząc, że objęta uchwałą droga nie może być drogą publiczną, zaś w uzasadnieniu przyjmuje, że jest to droga wewnętrzna. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył pełnomocnik Wojewody Podkarpackiego i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, w szczególności przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że każda droga może zostać w zależności od woli Gminy zaliczona do kategorii dróg gminnych (nawet droga wewnętrzna), 2) naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 1 ustawy o drogach publicznych przez błędne przyjęcie, że przy podejmowaniu uchwały w sprawie zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, organy stosują tylko przepisy ustawy o drogach publicznych, 3) naruszenie prawa materialnego tj. przepisu § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 z późn. zm.) przez błędne przyjęcie, że zaliczana do określonej kategorii droga nie musi spełniać warunków technicznych określonych w tym rozporządzeniu. Wskazując na powyższe podstawy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. – o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.), drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której korzystać może każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, takim przepisem szczególnym jest rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Stosownie do przepisu § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia, drogi zaliczone do jednej kategorii w rozumieniu przepisów o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasom dróg (...) – w przypadku drogi gminnej – klasie L, D i wyjątkowo klasie Z. Zatem każda z dróg publicznych powinna spełniać parametry techniczne oraz warunki formalne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do drogi wewnętrznej, o której mowa w art. 8 ust. 1 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2000 r. – sygn. akt III SA 1432/00 stwierdził, ż ustawodawca dzieli drogi publiczne ze względu na ich funkcje, na drogi krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne. Każda z tych kategorii dróg publicznych powinna spełniać parametry techniczne oraz warunki formalne i prawne. Jednocześnie wskazano, że w przypadku placu wymienionego w uchwale, szerokość działki jest zmienna, a w najwęższym miejscu wynosi zaledwie ok. 7 m. Nie są więc spełnione wymogi techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi zaliczane do kategorii dróg gminnych. Podkreślono, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, do kategorii dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom za wyjątkiem dróg wewnętrznych (czyli – w rozumieniu ustawy – dróg niepublicznych). Z wyż. cyt. przepisów wynika więc, że drogi wewnętrzne nie podlegają zaliczeniu do kategorii dróg gminnych. Są to bowiem drogi określone w art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, w szczególności drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Wskazany w uchwale ciąg drogowy o nieznacznej łącznej długości wraz z parkingami i placami manewrowymi przy znajdujących się tam budynkach szkolnych, może stanowić tylko drogę wewnętrzną gminną. Nie spełnia on bowiem wymogów stawianych drogom publicznym gminnym, określonym w ustawie oraz w przepisach szczególnych. W świetle art. 9 ustawy o drogach publicznych istnieje możliwość zaliczenia przez ministra właściwego do spraw transportu, w drodze rozporządzenia, drogi niebędącej drogą publiczną w rozumieniu art. 1 do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, jeżeli droga ta jest niezbędna do komunikacji publicznej, spełnia kryteria właściwe dla kategorii drogi wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej i nie została zaliczona przez organ właściwy do określonej kategorii. Zaliczenie w tym trybie drogi niepublicznej do określonej kategorii dróg publicznych, nie zmienia jej charakteru. W konsekwencji stwierdzono, że skoro wymieniony w uchwale ciąg drogowy nie spełnia parametrów technicznych stawianych drogom publicznym, stosownie do § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia, to stanowi on jedynie gminną drogę wewnętrzną i z tych względów nie może być zaliczony w drodze uchwały rady gminy do kategorii dróg gminnych. Gmina Błażowa w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi podniosła, iż art. 1 ustawy o drogach publicznych zakłada stosowanie ograniczeń i wyjątków określonych w innych przepisach, ale odnoszą się one do korzystania z drogi. Tymi przepisami są np. ustawa – Prawo o ruchu drogowym i przepisy wykonawcze do niej, ustawa o ochronie środowiska (art. 173, 174) ustawa o przewozie drogowym towarów niebezpiecznych. Te regulacje ograniczają korzystanie z dróg, czy też wskazują określony sposób korzystania z dróg publicznych. Wskazany w skardze kasacyjnej przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. stosuje się do projektowania, wykonywania, odbudowy, rozbudowy, przebudowy, remontów dróg (§ 2 rozporządzenia). W związku z tym uznać należy, że o nadaniu istniejącej już drodze statusu drogi publicznej, decyduje spełnienie wymogów określonych w art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej w skrócie Ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w § 2 art. 183. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. Dokonując oceny wniesionej przez Wojewodę Podkarpackiego skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Zakres i przedmiot kompetencji stanowiących rady gminy, określa przepis art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591. Przepis ten statuuje zasadę domniemania kompetencji tej rady przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Jako nietrafny uznać należy zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). W świetle tego przepisu, do dróg gminnych są zaliczane drogi o znaczeniu lokalnym, niezaliczone do innych kategorii dróg, które stanowią uzupełnienie występujących w danej gminie dróg powiatowych, wojewódzkich lub krajowych. Służą one lokalnym potrzebom. Stanowią własność gminy, która ma obowiązek łożenia na ich utrzymanie. Uprawnienie do zaliczenia do tej kategorii dróg posiada rada gminy, która dokonuje tego w formie uchwały po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu (art. 7 ust. 2 cytowanej ustawy o drogach publicznych). W sprawie jest niesporne, że przesłanki określone w powołanym przepisie zostały spełnione. Zarząd Powiatu w Rzeszowie uchwałą z dnia 25 maja 2004 r. Nr 51/283a/2004 pozytywnie zaopiniował zaliczenie ulicy (placu) stanowiącego łącznik komunikacyjny wraz z placem manewrowym i parkingami Gimnazjum Publicznego i Zespołu Szkół w Błażowej z ulicą Armii Krajowej do drogi gminnej. Zauważyć należy, iż skorzystanie przez radę gminy z uprawnienia do zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, nie jest uzależnione od spełnienia przez nią warunków technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich sytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.). Te przepisy są przepisami wykonawczymi do prawa budowlanego i mają zastosowanie tylko do budowy drogi publicznej. Za niezasadny uznano zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 1 ustawy o drogach publicznych. Przepis ten zawiera ustawową definicję drogi publicznej. Jest nią droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub też innych przepisach szczególnych. Pojęcie drogi określa art. 4 pkt 2 ustawy, który stanowi, że jest to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno - użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Przymiot drogi publicznej przysługuje tylko tej drodze, z której może korzystać każdy podmiot. Droga publiczna jest przeznaczona do prowadzenia po niej ruchu pojazdów, osób lub zwierząt. Natomiast ograniczenia, o których mowa w tym przepisie, odnoszą się do korzystania z drogi i wynikają m.in. z ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 ze zm.) oraz aktów wykonawczych do niej którymi są m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 sierpnia 2003 r. w sprawie okresowych ograniczeń oraz zakazu ruchu niektórych pojazdów na drogach (Dz. U. Nr 161, poz. 1565) i z dnia 12 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu wydawania zezwoleń na przejazdy pojazdów nienormatywnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1763). Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu autora skargi kasacyjnej, iż przepisem szczególnym w stosunku do ustawy o drogach publicznych jest powołane rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W myśl § 2 tego rozporządzenia, jego przepisy stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem pozwolenia na budowę. Nieuzasadniony jest także zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 4 ust 2 powołanego wyżej rozporządzenia, który to przepis określa parametry techniczne i użytkowe odpowiadające klasom dróg zaliczonych do jednej z kategorii dróg publicznych. Przepis ten nie był w tej sprawie przez organ stosowany. Powołanie jako podstawy skargi kasacyjnej przepisu, który nie miał w sprawie zastosowania, czyni ją w tym zakresie nieskuteczną. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt. 1, art. 205 § 1 powołanej ustawy, wysokość określono na podstawie § 14 ust 2 pkt. 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).