II SA/Lu 385/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Ibrom, Sędziowie Sędzia NSA Leszek Leszczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak, Protokolant Asystent sędziego Jakub Polanowski, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miejskiej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zbycia lokalu mieszkalnego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w § 2 pkt 2. Rada Miejska w dniu [...], na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. – dalej: u.s.g.), podjęła uchwałę Nr XVIII/108/08 w sprawie zbycia lokalu mieszkalnego nr 35 o pow. użytkowej 49,06 m², znajdującego się w budynku wielorodzinnym położonym w J. L., przy ul. J. P. II 7 na rzecz J. J. wraz z prawem użytkowania wieczystego ułamkowej części działki, na której zlokalizowany jest budynek. W dniu 26 maja 2008 r. Wojewoda złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą uchwałę, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w § 2 pkt 2. Skarżący wyjaśnił, że uchwała Rady Miejskiej określając warunki sprzedaży lokalu mieszkalnego wraz z prawem użytkowania wieczystego, wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu Gminy na rzecz najemcy J. J. ustaliła w § 2 pkt 2, że koszty aktu notarialnego ponosi nabywca. Wojewoda powyższą regulację uznał jako podjętą bez podstawy prawnej i z przekroczeniem ustawowego upoważnienia określonego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady, twierdzenie Wojewody o naruszeniu zasady swobody umów poprzez wprowadzenie w uchwale zapisu o ponoszeniu kosztów notarialnych przez nabywcę jest całkowite bezzasadne i nie oparte na konkretnym przepisie ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie rozpatrując skargę, zważył co następuje. Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, chociaż przyczyny uwzględnienia jedynie po części odpowiadają argumentom w niej zawartym. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje min. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Na mocy pkt 6 tego przepisu, kontrola ta rozciągnięta została na inne niż określone w pkt 5 akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta, stosownie do postanowień art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269) sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Dodać należy, że rozpoznając konkretne sprawy, sądy administracyjne, w myśl art. 134 p.p.s.a nie są związane granicami skargi. Oznacza to, że posiadają uprawnienia do uwzględniania skargi również z uwagi na uchybienia inne niż te, które przytoczyła strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną uchwałę w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, doszedł do przekonania o konieczności uwzględnienia skargi, aczkolwiek zasadniczą podstawą stały się przyczyny, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 p.p.s.a., na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przytoczony przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. nie określa jednak jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Według art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwała lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie więc z treścią art. 91 ust 4 u.s.g., o tym czy stwierdza się nieważność zaskarżonego aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, czy też ogranicza się do stwierdzenia, że został wydany z naruszeniem prawa, przesądza waga stwierdzonego naruszenia. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że naruszenie prawa przejawia się poprzez podjęcie uchwały przez niewłaściwy organ, brak podstawy do podjęcia uchwały o określonej treści, błędne zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub też naruszenie procedury podjęcia uchwały. Badając zatem czy organ administracyjny nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością uchwały Sąd, na gruncie przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a., zobowiązany jest oprzeć się na konstytucyjnej zasadzie praworządności, która wiąże wszystkie organy administracji publicznej, w tym organy samorządu terytorialnego. W myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Natomiast działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy, a jego działanie znajduje oparcie w przepisach prawa. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy, należy rozważyć, czy Rada wskazując w podstawie prawnej uchwały art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g. działała bez podstawy prawnej w zakresie jej § 2 pkt 2 czy też z treści powołanych w uchwale przepisów płynie upoważnienie do podjęcia uchwały o treści wskazującej, że przy umowie sprzedaży koszty aktu notarialnego ponosi nabywca. Przepis art. 18 ustawy o samorządzie gminnym ustala zakres i przedmiot kompetencji rady gminy. Opiera się przy tym na domniemaniu właściwości rady, przekazując do jej rozstrzygnięcia wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy należy rozumieć jednak w ten sposób, iż rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1 u.s.g.) lub kontrolą (art. 18a ust. 1 u.s.g.). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (art. 169 Konstytucji RP). Bezspornie przepis ten nie może jednak funkcjonować samodzielnie. Zawsze należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi. Dopiero uszczegółowienie ogólnej kompetencji przyznanej Radzie Gminy w art. 18 ust. 2 u.s.g. lub w innym przepisie szczególnym stanowi właściwą podstawę prawną działań Rady Gminy. Opierając się na treści art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy działają na podstawie i w granicach prawa, nie można uznać, że Rada Gminy może na podstawie art. 18 u.s.g. przyjmować, że skoro żaden przepis prawa nie zastrzega kompetencji w zakresie spornego pkt 2 § 2 zaskarżonej uchwały na rzecz innego organu, to przysługuje ona właśnie radzie gminy. Przepis ten rozstrzyga bowiem bezsprzecznie o kompetencjach organów gminy w sytuacji gdy inny przepis dotyczący kompetencji gminy nie przesądza o tym, któremu z jej organów kompetencje te przysługują i można go stosować jedynie w powiązaniu z innym przepisem szczególnym, stanowiącym wprost o konkretnych kompetencjach gminy. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Z powyższego wynika, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny, co jednocześnie oznacza zakaz wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził przy interpretacji przepisów art. 87 ust. 1 i art. 92 ust 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, iż w zakresie norm kompetencyjnych należy mieć na uwadze zasady przyjęte w polskim systemie prawnym. Należą do nich: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących do realizowania tych zadań. Jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99 (OTK 2000/5/141). Stanowisko powyższe można rozciągnąć na wszelkie działania organów jednostek samorządu terytorialnego, także na te, które nie polegają na stanowieniu aktów prawa miejscowego. W przedmiotowej sprawie rada gminy za podstawę prawną zaskarżonej uchwały uznała art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie zastosowanie, jako podstawa kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny, ma także art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g, który stanowi, że do wyłącznej kompetencji rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawą do kompetencji rady gminy. Unormowanie to daje więc radzie gminy uprawnienie do wydawania uchwał w tych sprawach, które mocą innych ustaw zostały zastrzeżone do wyłącznej jej kompetencji. W świetle przedstawionej wyżej właściwości uprawnione jest twierdzenie, że rada gminy nie może stanowić w drodze uchwały w sprawach nie wskazanych w przepisach szczególnych. Tak, więc uprawnienie wynikające dla rady gminy z tego przepisu aktualizuje się jedynie wówczas, gdy inna ustawa niż ustawa o samorządzie gminnym zawiera przepisy uprawniające radę gminy do uregulowania określonej sytuacji w drodze uchwały. Przedmiotowa uchwała, mimo, że dotyczy sprawy indywidualnej (zgody na sprzedaż określonego lokalu mieszkalnego określonej osobie), ustala w § 2 pkt 1 warunki tej sprzedaży w zakresie ustalenia wartości lokalu, opłat z tytułu użytkowania wieczystego oraz ceny lokalu, odwołując się m. in. do innych uchwał tej Rady, przedmiotem której było ustalenie zasad udzielania bonifikat od ustalonej ceny. Sama natomiast takich ogólnych zasad zbywania nie ustala, chociaż określa warunki zbycia lokalu. Na gruncie natomiast ostatniego zdania przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., stanowiącego podstawę prawną uchwały, zgoda rady wymagana jest dla wójta do czasu określenia zasad dotyczących m. in. zbywania nieruchomości. W ustawie o samorządzie gminnych i innych ustawach szczególnych nie została natomiast zupełnie uregulowana kwestia, kto ponosi koszty aktu notarialnego przy czynności cywilnoprawnej. Mając powyższe na uwadze, upoważnienie do określania zasad zbycia nieruchomości gminnych oraz ustanawiania zasad zarządu mieniem gminy, zawarte w przepisach art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) oraz art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., nie daje radzie gminy uprawnienia do jednostronnego nałożenia na nabywców lokali obowiązku poniesienia kosztów aktu notarialnego. Takie stanowisko zostało wyrażone w wyroku WSA w Lublinie z dnia 18 czerwca 2008 r. (II SA/Lu 320/08, niepubl.). Należy wskazać, że stosownie do art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Tekst jedn. Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) nieruchomości gminne mogą być przedmiotem obrotu, Na gruncie natomiast art. 27 tej ustawy, sprzedaż nieruchomości wymaga zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Umowa jest dwustronną czynnością prawną równorzędnych podmiotów, regulowaną przepisami prawa cywilnego. Zawarcie umowy należy do organu wykonawczego gminy, tj. wójta, burmistrza lub prezydenta miasta (por. art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g.). O tym, kto poniesie koszty sporządzenia aktu notarialnego decydują strony umowy, bowiem stanowi to element cywilnoprawnej zasady swobody umów. Żaden przepis rangi ustawowej nie nakłada na jedną ze stron tego obowiązku. Wobec zatem braku wyraźnego upoważnienia ustawowego, obowiązek ten nie może być także nałożony jednostronnie na nabywców w drodze uchwały jednostki samorządu terytorialnego. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w kontekście poczynionych rozważań nie mógł stwierdzić zgodności zaskarżonej części uchwały z przepisami prawa, określającymi kompetencje rady gminy. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określającej, że koszty aktu notarialnego przy sprzedaży nieruchomości ponosi nabywca (§ 2 pkt 2 uchwały).