II GSK 1116/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Zielińska Sędziowie Małgorzata Korycińska (spr.) NSA Maria Myślińska Protokolant Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 15 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 878/08 w sprawie ze skargi S.-A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie wydania pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. I Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi S.-A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2007 r. w przedmiocie uchylenia decyzji o wydaniu pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego, w punkcie 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję w punkcie 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, a w punkcie 3 zasądził od Ministra Zdrowia na rzecz S.-A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r., wydaną na wniosek S.-S. Spółka z o.o., dopuścił do obrotu produkt leczniczy T. [...]. W decyzji tej organ zastrzegł, iż przed wprowadzeniem do obrotu podmiot odpowiedzialny zobowiązany będzie najpóźniej do dnia [...] grudnia 2006 r. dopełnić czynności określone szczegółowo w decyzji. Podmiot odpowiedzialny nałożonego na niego obowiązku nie dopełnił, w związku z tym Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] maja 2007 r. uchylił decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2004 r. o wydaniu pozwolenia na dopuszczenie do obrotu produktu leczniczego T. [...]. Jako podstawę prawną tego rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 162 § 2 i 3 k.p.a., a w uzasadnieniu stwierdził, że uchyla decyzję, bowiem została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie. Decyzja z dnia [...] maja 2007 r. została utrzymana w mocy decyzją Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2007 r. Uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] maja 2007 r. Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było z naruszeniem art. 162 § 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 77, 107 k.p.a. W ocenie Sądu zastosowanie art. 162 § 2 i 3 k.p.a. w przedmiotowej sprawie możliwe byłoby jedynie w sytuacji prawidłowego, a więc znajdującego swoją podstawę w przepisach prawa materialnego, opatrzenia decyzji z dnia [...] kwietnia 2004 r. o dopuszczeniu do obrotu, warunkiem lub zleceniem, którego podmiot odpowiedzialny nie wykonał. Sąd wskazał, że automatyczne stosowanie przez organ normy art. 162 § 2 i 3 k.p.a., bez analizy legalności dodatkowych wymogów zawartych w decyzji z [...] kwietnia 2004 r. stanowi naruszenie tego przepisu. Za całkowicie uzasadniony, Sąd uznał, zarzut skargi, iż tryb przewidziany przez ustawodawcę w art. 162 k.p.a. nie może stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej kwalifikowana wadą prawną. Poza tym tryb ten nie mógłby być zastosowany gdyby zastrzeżenie dodatkowych wymogów zawartych w decyzji z [...] kwietnia 2004 r. stanowiło rażące naruszenie prawa. Konkludując Sąd wskazał, że rozpatrując wniosek skarżącej spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy (zawierający zarzuty rażącego naruszenia prawa) obowiązkiem organu była ocena decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] kwietnia 2004 r. pod kątem jej zgodności z prawem, biorąc pod uwagę wszystkie zarzuty, a szczególnie zarzut braku podstawy prawnej dla wyznaczenia w przedmiotowej decyzji podmiotowi odpowiedzialnemu warunków czy zleceń. Uchylając obydwie decyzje Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm., zwaną dalej p.p.s.a.). II W skardze kasacyjnej Minister Zdrowia zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości zarzucając mu naruszenie: I. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a., polegające na oparciu wyroku na ustaleniach faktycznych niemających odzwierciedlenia w aktach sprawy. II przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że Sąd mógł działając w oparciu te przepisy uchylić decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2007 r. jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2007 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że Sąd I instancji błędnie przyjął, iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r. był wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, przy czym jednocześnie upłynął termin na wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku, z czym decyzja ta stała się ostateczna. Natomiast uchylając decyzję z dnia [...] maja 2007 r. Sąd uniemożliwił organowi rozpoznanie wniosku o stwierdzenie jej nieważność. W związku z tymi zarzutami strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona przeciwna, nosząca obecnie nazwę S. – A. domagała się jej oddalenia ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2008 r., przyznając, iż poza sporem między stronami jest to, że wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r., potraktowany przez organ, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy został wniesiony w dniu [...] czerwca 2007 r. III Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W świetle akt postępowania, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego to, że decyzja z dnia [...] maja 2008 r. była decyzją ostateczną. Została ona bowiem doręczona stronie w dniu [...] maja 2007 r. i nie została zakwestionowana wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Przypomnieć przy tym należy, że w myśl art. 127 § 3 in fine k.p.a. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, a zatem i przepis art. 129 § 2 k.p.a., określający czternastodniowy termin do wniesienia środka odwoławczego. Z akt sprawy wynika nadto, że pismo spółki z dnia [...] czerwca 2007 r. nie zawierało jakichkolwiek elementów wskazujących, iż jest to wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a jego jednoznaczna treść koreluje z tytułem pisma oznaczonego, jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2007 r. Stosownie do zamysłu autora pisma, nie ma w nim wniosku o przywrócenie uchybionego terminu do wniesienia zwykłego środka odwoławczego ( wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Wszelkie materiały zawarte w aktach postępowania administracyjnego wskazują jednoznacznie, że spółka zrezygnowała z kwestionowania decyzji z dnia [...] maja 2007 r. w trybie określonym w art. 127 § 3 k.p.a. i dopiero wówczas, gdy decyzja stała się ostateczna wystąpiła z wnioskiem o uruchomienie nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji w oparciu o przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. To "odczekanie" spółki ma istotne znaczenie dla wyniku postępowania kasacyjnego, albowiem nie mamy tu do czynienia z sytuacją, gdy w terminie otwartym do złożenie środka odwoławczego strona domaga się stwierdzenia nieważności decyzji. W takiej bowiem sytuacji wyłącznym trybem weryfikacji decyzji nieostatecznej byłoby postępowanie odwoławcze. Natomiast uruchomienie postępowania odwoławczego w przypadku decyzji ostatecznej stanowi rażące naruszenie podstawowej zasady postępowania administracyjnego, jaką jest zasada trwałości decyzji wyrażona w art. 16 k.p.a. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r. sygn. akt OPS 11/ 98 rozszerzony skład wyraził pogląd, że " rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosi się to w równym stopniu do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Załatwienie w postępowaniu administracyjnym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy merytoryczną decyzją w sytuacji, gdy upłynął termin wniesienia tego środka zaskarżenia, stanowi rażące naruszenie art. 127 § 3 in fine w związku z art. 129 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a". Pogląd ten w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie. W rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie sądowoadministracyjnej zaskarżona decyzja Ministra Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2007 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 127 § 3 in fine w związku z art. 129 § 2 k.p.a. oraz art.16 k.p.a. To, że organ potraktował pismo strony, jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i rozpoznał go merytorycznie, mimo, że decyzja z dnia [...] maja 2007 r. była decyzją ostateczną wynikało z akt sprawy, na podstawie, których stosownie do treści art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok. Wobec tego zarzut naruszenia tego przepisu jest usprawiedliwiony, a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, sądowoadministracyjnej, bo gdyby Sąd wypełnił obowiązek kontroli legalności decyzji również w zakresie kwalifikowanych wad prawnych, treść wyroku byłaby inna. Również usprawiedliwiony jest drugi z zarzutów skargi kasacyjnej. Zarzut ten opiera się na prawidłowej tezie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] maja 2007 r. poprzez jej uchylenie przez Sąd I instancji uniemożliwia rozpoznanie wniosku strony z dnia [...] czerwca 2007 r. o stwierdzenie jej nieważności. Oceniając ten zarzut Naczelny Sąd Administracyjny wziął pod rozwagę z urzędu znany mu fakt jednolitej linii orzeczniczej w sprawach dotyczących oceny legalności decyzji Ministra Zdrowia dopuszczających do obrotu produkty lecznicze, w których to decyzjach zawarto zlecenia i termin ich wykonania (por. np wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II GSK 793/08 zapadły w sprawie między tymi samymi stronami, co w niniejszej sprawie). W rozpoznawanej przez Sąd I instancji sprawie, co warto jeszcze raz podkreślić, spółka zrezygnowała ze zwykłego trybu weryfikacji decyzji z dnia [...] maja 2007 r., natomiast domagała się stwierdzenia nieważności tej decyzji, wówczas, gdy stała się ona ostateczna. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji poprzez jej uchylenie z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uniemożliwia rozpoznanie wniosku strony o stwierdzenie nieważności tej decyzji, a zatem wyeliminowanie jej z obiegu prawnego z dalej idącym skutkiem, czyli ze skutkiem ex tunc. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną orzekł, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W skardze kasacyjnej zawarto nadto wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W myśl art. 203 pkt 2 p.p.s.a. stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu I instancji uwzględniający skargę. Z kolei zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a. w przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub części. Wprowadzając w zacytowanym przepisie zasadę słuszności ustawodawca nie sprecyzował pojęcia "przypadków szczególnie uzasadnionych" pozostawiając ocenę, czy przypadek taki występuje w konkretnej sprawie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Analizując wniosek organu o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego skład rozpoznający skargę kasacyjną uznał, iż zachodzi przypadek szczególne uzasadniony uprawniający Naczelny Sąd Administracyjny do skorzystania z art. 207 § 2 p.p.s.a. Przebieg postępowania administracyjnego wskazuje bowiem, iż w postępowaniu odwoławczym doszło do rażącego naruszenia prawa przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną. Ta wadliwość kwalifikowana zaskarżonej decyzji, niedostrzeżona przez Sąd I instancji, stanowiła skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji zasada słuszności nie pozwala na obciążanie spółki kosztami postępowania kasacyjnego, wobec czego w punkcie 2 sentencji Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.