VII SA/Wa 597/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska (spr.), , Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, Protokolant Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2008 r. sprawy ze skargi C. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2007r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej C. M. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta T. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...], działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestora z dnia 8 listopada 2005 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. i J. Z. pozwolenia na budowę pawilonu handlowego wraz z instalacjami i urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...] i [...] przy ul. [...] w I. Organ wskazał w uzasadnieniu decyzji, że działka inwestora nr [...] oraz działki sąsiednie są wąskie, mają szerokość od 8 m. do niewiele ponad 10 m. (działka inwestora ma szerokość 8 m.). Starosta wyjaśnił, iż w sprawie znajduje zastosowanie przepis § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), który dopuszcza sytuowanie ściany budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli nie jest możliwe zachowanie odległości 3 m. w przypadku, gdy w ścianie tej nie będzie otworów okiennych i drzwiowych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania C. M., uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W ocenie Wojewody [...], budziło wątpliwość stanowisko organu pierwszej instancji, iż budowa przy granicy działki budynku o długości 18,52 m. i wysokości w kalenicy 7,05 m. nie narusza interesu prawnego sąsiada. Organ stwierdził, że w decyzji swojej z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] wskazał okoliczności powodujące uchylenie poprzedniej decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności akcentując zagadnienie usytuowania budynków w sytuacji, gdy sąsiednie nieruchomości są zabudowane w odległości mniejszej niż 3,00 m. od granicy działki, lecz zagadnienie to zostało pominięte przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji złożyli J. i J. Z. podnosząc, że organ pierwszej instancji szczegółowo wskazał stan faktyczny i prawny sprawy oraz wyjaśnił, dlaczego przyjęte rozwiązania projektowe są właściwe. Zdaniem inwestorów, zapewniono poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym wykazano, że inwestycja nie spowoduje ograniczeń w naturalnym oświetleniu pomieszczeń w budynku mieszkalnym, znajdującym się na działce nr [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...], działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku J. i J. Z., stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], uchylającej decyzję o pozwoleniu na budowę i przekazującej sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ nadzorczy wskazał, że przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca ww. przepisu. Wyjaśnił, iż możliwość wydania tego typu decyzji istniałaby, gdyby dla oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, do czego organ odwoławczy nie jest uprawniony. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że kontrolowaną decyzją Wojewoda [...] nie rozpoznał sprawy ponownie, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, lecz dokonał wyłącznie oceny decyzji o pozwoleniu na budowę, nie wskazując, w jakim zakresie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego oraz dlaczego zebrany materiał dowodowy jest wadliwy i niewystarczający do wydania przez niego orzeczenia w sprawie. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., co stanowi kwalifikowaną wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., obligującą do stwierdzenia nieważności decyzji. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją złożyła C. M. Zdaniem strony wnioskującej, nie można zgodzić się ze stwierdzeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że organ odwoławczy nie wskazał, w jakim zakresie organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, gdyż nastąpiło to przez odniesienie się do decyzji tego organu wcześniej wydanej w sprawie (decyzja Wojewody [...] nr [...]). W decyzji tej wskazano, że organ pierwszej instancji nie rozważył sprawy w kontekście art. 32-35 oraz art. 5 ust. 1 pkt 1 i 9 ustawy Prawo budowlane, dotyczących projektowania i budowania obiektów budowlanych zgodnie z przepisami (w tym techniczno-budowlanymi) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich, a także nie zbadał, czy wzniesienie obiektu nie spowoduje pogorszenia warunków sanitarnych oraz uciążliwości dla otoczenia. Ponadto C. M. podniosła, że organ odwoławczy przekazując sprawę do ponownego rozstrzygnięcia może, lecz nie musi wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, natomiast nie jest dopuszczalne przesądzanie treści rozstrzygnięcia sprawy ze względu na zajęcie przez organ merytorycznego stanowiska w poszczególnych kwestiach. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...], wydaną w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku C. M., utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego organ odwoławczy zobowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę, a zatem nie może ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Zdaniem organu nadzorczego, badana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a., gdyż Wojewoda [...] dokonał jedynie oceny decyzji organu pierwszej instancji, nie wykazując, w jakim zakresie zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła C. M., zarzucając naruszenie art. 16, art. 156 § 1 pkt 2, art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W ocenie skarżącej, Wojewoda [...] nie naruszył rażąco art. 138 § 2 k.p.a., a zaskarżoną decyzją uniemożliwiono dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 2169 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia. Sąd kontrolował decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2008 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2007 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], uchylającej decyzję Starosty T. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Kwestionowana przez skarżącą decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, badanie przyczyn i przesłanek podjęcia przez organ rozstrzygnięcia w postępowaniu zwykłym, gdyż sprowadza się ono wyłącznie do skontrolowania, czy rozstrzygnięcie to zawiera wady wymienione w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Tryb ten umożliwia weryfikację również ostatecznych orzeczeń organów administracji publicznej, stanowiąc wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, sformułowanej w art. 16 § 1 k.p.a. Z tego względu przesłanki nieważnościowe zostały sprecyzowane w art. 156 § 1 k.p.a. i nie jest dopuszczalna ich wykładnia rozszerzająca. Sankcja stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia jest o tyle dolegliwa, iż powoduje jego wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, tj. od dnia, w którym zostało wydane. Jedną z przesłanek zastosowania trybu nieważnościowego, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Jest to naruszenie przepisu prawnego o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób oczywisty. Rażącym naruszeniem prawa jest takie naruszenie normy prawnej, która jest na tyle wyraźna, że nie budzi wątpliwości interpretacyjnych (wyrok NSA z dnia 27 października 2003 r. sygn. akt IV SA 905/2002). Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją wyjątkową, dlatego wystąpienie przesłanki nieważnościowej musi być oczywiste, co organ nadzorczy ma obowiązek wykazać w sposób nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Wymaga to od organu prowadzenia postępowania ze szczególną wnikliwością (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 544/05). W ocenie Sądu, organ nadzorczy nieprawidłowo stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...], uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia, została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem, iż Wojewoda [...] dokonał jedynie oceny decyzji organu pierwszej instancji, nie wykazując, w jakim zakresie zebrany materiał dowodowy jest niewystarczający do rozpoznania sprawy co do istoty. Wojewoda [...] przedstawił bowiem motywy swojego rozstrzygnięcia, odnosząc się do uprzednio wydanej decyzji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...], w której podał okoliczności powodujące uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności akcentując zagadnienie usytuowania budynków w sytuacji, gdy sąsiednie nieruchomości są zabudowane w odległości mniejszej niż 3,00 m. od granicy działki. Należy jednak zauważyć, że zagadnienie powyższe - wbrew twierdzeniu organu wojewódzkiego - nie zostało pominięte przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez Starostę T., który zawarł stosowną argumentację w tym przedmiocie na stronach nr 3 i 4 decyzji z dnia [...] kwietnia 2006 r., nie podzielając poglądu, iż w sprawie ma zastosowanie przepis § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Powyższe sprawia, że może budzić uzasadnione wątpliwości zakres postępowania wyjaśniającego, jakie ma przeprowadzić organ pierwszej instancji, rozpatrując wniosek o pozwolenie na budowę złożony przez J. i J. Z. Poza ogólnym odniesieniem się do już wydanej decyzji, Wojewoda [...] nie określił czynności postępowania dowodowego, których nie dokonano w niniejszej sprawie lub które przeprowadzono w sposób nieprawidłowy. Organ odwoławczy może natomiast zastosować przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, iż przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Decyzja kontrolowana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w trybie nieważnościowym nie w pełni odpowiada dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a., gdyż można mieć zastrzeżenia co do zakresu postępowania wyjaśniającego, jakie powinno zostać przeprowadzone w przedmiotowej sprawie. W ocenie Sądu, nie można jednak przyjąć, aby decyzja ta naruszała prawo w sposób rażący, a więc w stopniu umożliwiającym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy również zauważyć, iż wskutek decyzji wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] lipca 2006 r. wniosek inwestorów z dnia 8 listopada 2005 r. będzie rozpatrywany przez Starostę T. już po raz trzeci. Stwierdzając nieważność ww. decyzji, organ nadzorczy zamierzał zapewne zdyscyplinować organ drugiej instancji działający w trybie zwykłym, który kolejny raz przekazał przedmiotową sprawę do ponownego rozpatrzenia, pomimo szczegółowego i obszernego uzasadnienia przez organ pierwszej instancji motywów podjętego rozstrzygnięcia. Instytucja stwierdzenia nieważności nie może jednak służyć do realizacji tego celu. Sąd pragnie wskazać, iż organ odwoławczy może zastosować art. 138 § 2 k.p.a. wyłącznie w wyjątkowych sytuacjach, gdy konieczne jest przeprowadzenie w sprawie postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Pochopne skorzystanie z tego przepisu, bez uwzględnienia przez organ odwoławczy możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., stanowi nie tylko naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., ale i ogólnej zasady szybkości postępowania administracyjnego, a w przypadku postępowania w sprawie pozwolenia na budowę może stanowić także naruszenie interesu prawnego inwestora, w szczególności w sytuacji kilkuletniego okresu oczekiwania na uzyskanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. Zgodnie z art. 152 cytowanej ustawy, zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 210 ww. ustawy.