II OSK 1672/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) sędzia NSA Zdzisław Kostka Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 21 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 235/08 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu uporządkowania terenu oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 lipca 2008r., sygn. akt I SA/Wa 235/08 oddalił skargę [...] sp. z o.o. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie nakazu uporządkowania terenu. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Stołeczny Konserwator Zabytków działając z urzędu decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nakazał [...] Sp. z o. o. uporządkowanie terenu poprzez likwidację nośnika reklamowego na posesji przy ul. [...] w Warszawie, w terminie do dnia [...] kwietnia 2007 r., nadając jednocześnie tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka [...] wskazała, iż w dniu [...] grudnia 2005 r., na podstawie art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgłosiła zamiar wykonania robót budowlanych w postaci instalacji urządzenia reklamowego na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w Warszawie. Decyzja zaś w przedmiocie sprzeciwu, w której poinformowano Spółkę o konieczności uzyskania stanowiska Konserwatora Zabytków, została wydana przez organ architektoniczno-budowlany po terminie wynikającym z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o. o. wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wskazujący, iż w przypadku gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru wskazane prace, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję nakazującą przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu, określając termin wykonania tych czynności. Nieruchomość będąca przedmiotem rozpatrywanej sprawy znajduje się przy ul. [...] w Warszawie na terenie zespołu urbanistycznego i budowlanego wpisanego wraz z zielenią do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 1990 r. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniu [...] lutego 2007 r. na podstawie art. 38 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przez pracownika Stołecznego Konserwatora Zabytków na nieruchomości tej stwierdzono posadowienie przez [...] Sp. z o. o. wielkoformatowego nośnika reklamowego 8x4 m, bez stosownego pozwolenia organu ochrony zabytków. Zgodnie bowiem z art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga umieszczanie na zabytku wpisanym do rejestru urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów. Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, argumenty skarżącej przedstawione w odwołaniu, dotyczące przepisów Prawa budowlanego, nie zasługują na uwzględnienie, gdyż w przedmiotowej sprawie dopuszczono się ewidentnej samowoli, z naruszeniem art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ponadto organ podał, że [...] Sp. z o. o. jest dzierżawcą przedmiotowego gruntu, na podstawie umowy z dnia [...] października 2005 r., zawartej pomiędzy [...] Sp. z o. o a R. A., a zatem organ ochrony zabytków miał podstawy prawne do wydania nakazu usunięcia nośnika reklamowego na posesji przy ul. [...] w Warszawie. Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. podnosząc zarzuty naruszenia: - art. 7, art. 8 i art. 108 kpa, - art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 2 i art. 30 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), - art. 36 ust. 1 pkt 10 w zw. z art. 3 pkt 15 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę wskazując, że zarówno zaskarżona, jak i poprzedzająca decyzja nie naruszają prawa. W ocenie Sądu, wobec niekwestionowanego stanu faktycznego, zasadnie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, iż organ ochrony zabytków prawidłowo nakazał [...] Sp. z o.o. - dzierżawcy przedmiotowego gruntu usunięcie nośnika reklamowego umieszczonego na terenie zespołu urbanistycznego i budowlanego wpisanego wraz z zielenią do rejestru zabytków, przy ul. [...] w Warszawie. Nakaz taki znajduje bowiem podstawę w art. 44 ust. 4 i art. 45 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Sąd podzielił też stanowisko organu, iż zarzuty strony skarżącej dotyczące prawa budowlanego nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ w niniejszej sprawie dopuszczono się samowoli, wbrew art. 36 ust. 1 pkt 10 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jak podkreślił Sąd, zarówno ustawa Prawo budowlane, jak i ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są regulacjami prawnymi odrębnymi, niezależnymi od siebie. Zastosowanie się do wymogów prawa budowlanego nie zwalniało zainteresowanego z obowiązku uzyskania wymaganego przepisami ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. stosownego pozwolenia właściwego organu ochrony zabytków. [...] Sp. z o.o., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną podnosząc następujące zarzuty: - naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, tj. art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 5 oraz ust. 7 ustawy Prawo budowlane; - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 kpa. Zarzucając powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesionych zarzutów pełnomocnik skarżącej Spółki wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r. Prezydent m.st. Warszawy wniósł sprzeciw od zgłoszenia [...] Sp. z o.o. o zamiarze instalacji wolnostojącego urządzenia reklamowego przy ul. [...]. W wyniku odwołania wniesionego przez Spółkę Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie z powodu doręczenia tej decyzji po terminie. Decyzja organu odwoławczego potwierdza stanowisko judykatury, iż wniesienie sprzeciwu przez właściwy organ w terminie określonym przez ustawę Prawo budowlane jest rozstrzygnięciem sprawy co do istoty, gdyż kończy sprawę w danej instancji. W związku z tym decyzja, którą wniesiono sprzeciw do zgłoszenia jest bezskuteczna, gdyż sprawa została już rozstrzygnięta przez "milczenie organu". Dla Spółki oznacza to zezwolenie na rozpoczęcie zamierzenia inwestycyjnego. Jak podniosła skarżąca, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych. Stosownie do art. 30 ust. 2 pkt 2 zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonywanie robót budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1-13. W rozpatrywanej sprawie zamiar instalacji wolnostojącego urządzenia reklamowego był przedmiotem zgłoszenia dokonanego przez [...] Sp. z o.o. Wobec powyższego, mając w szczególności na uwadze wynikającą z art. 8 kpa zasadę pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasadę pogłębiania świadomości i kultury prawnej obywateli, Spółka przystąpiła do wykonania robót budowlanych w postaci instalacji urządzenia reklamowego. Wobec powyższego, jak podnosi pełnomocnik Spółki, organ administracji nie może uniemożliwiać stronie podjęcia określonych czynności a następnie nakładać na nią sankcji za niedokonanie tych czynności, bądź też – jak to ma miejsce w przedmiotowej sytuacji – organ administracji swoją decyzją umożliwia stronie podjęcie określonych czynności, a następnie nakłada na stronę sankcje za dokonanie tych czynności. Ponadto, pełnomocnik skarżącej spółki wskazał iż Sąd nie odniósł się w żaden sposób w zaskarżonym wyroku do argumentów podniesionych w skardze, a dotyczących faktu zgłoszenia przez Prezydenta m.st. Warszawy sprzeciwu od zgłoszonego zamierzenia z naruszeniem ustawowego terminu, co narusza dyspozycję art. 7 kpa normującego zasadę dochodzenia prawdy obiektywnej, zgodnie z którą organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności postępowania wymienionymi w § 2 tego artykułu, z których żaden w sprawie nie zachodzi. Rozpoznając w pierwszej kolejności zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 2 pkt 6 oraz art. 30 ust. 5 i ust. 7 ustawy z dnia 17 sierpnia 2006 r. - Prawo budowlane, uznać należy, iż są to zarzuty chybione. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji zarówno ustawa Prawo budowlane, jak i ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są regulacjami prawnymi niezależnymi od siebie. O odrębności postępowania przed wojewódzkim konserwatorem zabytków w przedmiocie uzyskania stosownego pozwolenia od postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę, przewidzianego przepisami ustawy - Prawo budowlane świadczy art. 36 ust. 8 ustawy - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami Prawa budowlanego. O rozgraniczeniu dwóch powyższych rodzajów postępowań administracyjnych niejednokrotnie wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny. I tak np. w wyroku z dnia 29 maja 2001 r. (IV SA 626/99, niepubl.) NSA orzekł, iż "postępowanie przed wojewódzkim konserwatorem zabytków ma charakter autonomiczny, jest niezależne od innych postępowań i zgodnie z dyspozycją art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury ma na celu ustalenie, czy z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej nieruchomość może być w ogóle zabudowana, a jeśli tak, to jakimi ewentualnie obiektami". Z kolei Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 22 lutego 1996 r. (III ARN 68/95, OSNP, nr 17 z 196 r., poz. 247) stwierdził, że "rozstrzygnięcie sprawy o zezwolenie na wykonanie robót budowlanych przez inwestora w obiekcie zabytkowym lub na terenie obiektu objętego ochroną zabytków może być podjęte po wydaniu przez wojewódzkiego konserwatora zabytków zezwolenia na dokonywanie czynności, wymienionych w art. 27 ustawy o ochronie dóbr kultury w odrębnym postępowaniu administracyjnym w formie decyzji, z wyłączeniem trybu przewidzianego w art. 106 k.p.a.". Skoro więc, jak zostało wykazane powyżej, przepisy ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania w niniejszym postępowaniu, to również wskazane w skardze kasacyjnej przepisy tej ustawy nie mogły być przez Sąd I instancji naruszone. Stwierdzić należy, że całkowicie chybiony jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów kpa. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest naruszenie przez sąd przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W jej ramach skarżący musi powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy - por. wyrok NSA z 1 czerwca 2004 r., sygn. akt GSK 73/04, (M.Pr. 2004, nr 14, s. 632). Wskazanie na przepisy art. 7,art. 8 i art. 77 kpa jako naruszone przez Sąd nie może odnieść skutku w sytuacji gdy Sąd uznał – zasadnie – ustalony stan faktyczny za prawidłowy. Potwierdzają to stanowisko akta sprawy. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji wyroku.