II SA/Ke 296/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.),, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Mrozicka - Bąbel, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 lipca 2008r. sprawy ze skargi M. J. i A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie podziału nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Prezydent zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w K. przy [...], oznaczonej w ewidencji gruntów miasta w obr. [...] jako działka nr [...], stanowiącej własność M. J. i A. D. – T., przedstawiony na mapie sytuacyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego pod numerem [...] – na działki nr [...] o pow. [...]. W podstawie prawnej powołano art. 93 ust. 1, art. 97 ust. 3 pkt 1 w nawiązaniu do art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej ustawą u.g.n. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia wniosły M. J. i A. D. – T. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji . W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, iż wyrokiem z dnia 13 lutego 2002r., sygn. akt II SA/Kr 3895/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości. Jako przyczynę wskazano brak opinii organu I instancji oceniającej zgodność proponowanego podziału przedmiotowej nieruchomości z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co przesądziło o naruszeniu treści art. 93 ust. 4 u.g.n. Prezydent, kierując się zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu cyt. orzeczenia, postanowieniem z dnia [...], w oparciu o art. 93 ust. 4 i 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., pozytywnie zaopiniował zaproponowany podział w/w nieruchomości – jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B. w K. Granice wydzielonych działek nakładają się bowiem na linie rozgraniczające teren o symbolach określających ich przeznaczenie i sposób zagospodarowania. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu organ II instancji wskazał, iż przebieg drogi określa plan zagospodarowania przestrzennego, będący przepisem gminnym, uchwalonym przez radę gminy w trybie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym ani Prezydent Miasta ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mają uprawnień do jego uchylenia lub zmiany. Z kolei droga ulica K. jest zaliczona do kategorii dróg powiatowych i jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Stosownie do art. 6 pkt 1 ustawy u.g.n. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne, budowa i utrzymanie tych dróg jest celem publicznym. Skargę na decyzję z dnia [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosły M. J. i A. D., domagając się uchylenia tego rozstrzygnięcia, jak również decyzji organu I instancji. Skarżące zarzuciły obrazę prawa materialnego poprzez jego błędną interpretację oraz naruszenie przepisów art. 93 ust. 2, art. 97 ust. 3 pkt 1 oraz art. 6 pkt 1 u.g.n. Kwestionowane rozstrzygnięcia zostały bowiem wydane jedynie w oparciu o plan zagospodarowania przestrzennego miasta. Ponadto przedmiotowa inwestycja nie polega na budowie drogi, lecz na budowie parkingu, przy czym przesunięcie odcinka ulicy K. na działkę skarżących jest jedynie konsekwencją budowy parkingu. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia także treść pierwszej decyzji zatwierdzającej projekt podziału z dnia [...], w której cel publiczny został określony jako "przebudowa ul. K. i budowa parkingu dla obsługi Fabryki Pomp, a w dni świąteczne kościoła". Od tego czasu jedynej zmianie uległa nazwa inwestycji, która w założeniach pozostała taka sama. Wskazano także, iż przedmiotowa droga już istnieje, tak więc nie jest potrzebna jej budowa. Natomiast przesunięcie jej odcinka dla potrzeb budowy parkingu nie mieści się w pojęciu utrzymania istniejącej drogi. W skardze zarzucono także brak rozpatrzenia sprawy pod kątem możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 23 października 2006r., sygn. akt II SA/Kr 2781/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Powodem takiego rozstrzygnięcia było niewyjaśnienie przez organ w sposób dostateczny kwestii oceny zgodności planowanego podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez pominięcie milczeniem możliwości zagospodarowania działki nr 31/8. Wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008r., sygn. akt I OSK 355/07 Naczelny Sad Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach. W uzasadnieniu wskazano, iż organy powołały się na ustalenia planu miejscowego zarówno co do przeznaczenia terenu jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 cyt. ustawy). Oznacza to, że w postępowaniu sądowo- administracyjnym badaniu podlega, po pierwsze – prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego sprawy, a po drugie – trafność wykładni tych przepisów. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a Sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Kontrola poddanej pod osąd Sądu decyzji dokonywana jest przy tym według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu. Podział nieruchomości i związaną z nim procedurę określa ustawa o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997r. (Dz. U. z 2000r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zwanej dalej ustawą u.g.n. W art. 93 ust. 1 cyt. ustawy ustawodawca wskazał, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego (w sytuacji, gdy jest uchwalony). Przez powyższe należy rozumieć zgodność dotyczącą przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 ustawy). Oznacza to, że dopuszczalny jest tylko taki podział nieruchomości, który gwarantuje, że działki gruntu powstałe w jego wyniku będą mogły być zagospodarowane zgodnie z celem przewidzianym dla tych gruntów w planie zagospodarowania przestrzennego. Organem, który opiniuje zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego jest – stosownie do art. 93 ust. 4 u.g.n. – wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Opisany powyżej wymóg został na gruncie niniejszej sprawy spełniony. Z postanowienia Prezydenta z dnia [...] wynika bowiem, iż organ ten pozytywnie zaopiniował zaproponowany podział w/w nieruchomości – jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy B. w K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...], ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. oraz uchwałą Nr [...] z dnia [...], ogłoszoną w Dz. Urz. Woj. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]. Organy wskazały, iż podlegająca podziałowi działka nr [...] położona jest w części na terenie oznaczonym w w/w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 011KLA, przeznaczonym pod projektowaną ulicę lokalną, zapewniającą obsługę osiedla, w części pod parking przeznaczony dla obsługi Fabryki Pomp, w dni świąteczne kościoła – symbol KS-1 oraz w części na terenie oznaczonym symbolem 10UH,UG.EE przeznaczonym pod usługi handlu detalicznego i gastronomii. Wobec powyższego prawidłowo orzeczono, iż wstępny projekt podziału przedmiotowej nieruchomości (działka nr [...] – pod projektowaną ulicę lokalną) jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie stanowisko zaprezentował także Naczelny Sąd Administracyjny, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 kwietnia 2008r. o sygn. akt I OSK 355/07 stwierdził, iż w niniejszej sprawie organy powołały się na ustalenia planu miejscowego co do możliwości zagospodarowania wydzielonych działek, przyjmując, że projekt realizuje to przeznaczenie i "służy" temu przeznaczeniu. Granice wszystkich wydzielonych działek nakładają się bowiem na linie rozgraniczające teren o symbolach określających ich przeznaczenie i sposób zagospodarowania. Z tego też względu zarzut skargi, iż przy zatwierdzeniu podziału nie odniesiono się i nie zbadano możliwości zagospodarowania (przyszłego) działek po podziale jest nieuzasadniony. Odnosząc się do stanowiska organów orzekających, iż w niniejszej sprawie zachodzi przypadek wyszczególniony w art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n., podnieść należy, że zgodnie z tym przepisem podziału nieruchomości można dokonać z urzędu, jeżeli jest on niezbędny do realizacji celów publicznych. Z kolei celem publicznym jest między innymi wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, budowa i utrzymywanie tych dróg (art. 6 pkt 1 u.g.n.). Powyższe oznacza, że nie chodzi o wydzielenie gruntu pod jakiekolwiek drogi, ale dotyczy ono wyłącznie wydzielenia gruntu pod drogi publiczne. Natomiast pojęcie drogi publicznej należy rozumieć według przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm.). Drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych (art. 1 ustawy). Zasadniczymi wyróżnikami drogi publicznej są zatem dwa elementy: nieograniczona podmiotowo możliwość korzystania z drogi oraz zaliczenie drogi do określonej ustawowo kategorii (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 1989r. sygn. akt IV SA 992/87, ONSA 1989, z. 2, poz. 70). Ustawa o drogach publicznych w art. 2 ust. 1 dzieli drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej na następujące kategorie: 1) drogi krajowe, 2) drogi wojewódzkie, 3) drogi powiatowe, 4) drogi gminne. Podział ten przejmuje ustawa o gospodarce nieruchomościami, na co jednoznacznie wskazuje brzmienie jej art. 98 ust. 1. Działka nr [...], która ma powstać w wyniku podziału przedmiotowej nieruchomości przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania dzielnicy B. w K. pod projektowaną ulicę lokalną, zapewniającą obsługę osiedla i zastępuje odcinek ulicy K. (k. 59). W tym miejscu podkreślić trzeba, iż kategorie dróg publicznych wyszczególnione w art. 2 ustawy o drogach publicznych zostały ustanowione ze względu na funkcje w sieci drogowej. Z tego też względu ulice leżące w ciągu dróg należy zaliczyć do tej samej kategorii, do jakiej została zaliczona dana droga (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11.04.2007r., I SA/Wa 2131/06). Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż planowana droga stanowi modyfikację zakończenia istniejącej ulicy K. w miejscu, w jakim styka się ona z ul. [...]. Natomiast zarzuty, iż przesunięcie odcinka ulicy K. na działkę skarżących jest jedynie konsekwencją budowy parkingu, a przedmiotowa inwestycja polega w istocie na jego budowie, są niezasadne. Podnieść także trzeba, iż droga - ulica K. została wyszczególniona w załączniku nr 6 (lit. b) do rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 14 lipca 1986r. (Dz. U. Nr 30, poz. 151), wydanego na podstawie uprzednio obowiązującej treści art. 6 ust. 2 ustawy o drogach publicznych – jako droga wojewódzka. Następnie nowelizacja ustawy o drogach publicznych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 lipca 1998r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) wprowadziła z dniem 1 stycznia 1999r. nowe kategorie dróg publicznych – z uwagi na ich funkcje w sieci drogowej w nowym ustroju administracyjnym państwa. Zgodnie z tymi przepisami zaliczenie do kategorii dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych następuje w drodze uchwały podjętej odpowiednio przez sejmik województwa, radę powiatu oraz radę gminy (art. 6 ust. 2, art. 6 a ust. 2 i art. 7 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Należy jednakże zwrócić uwagę, iż równocześnie rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071 ze zm.) z dniem 1 stycznia 1999r. został zatwierdzony nowy wykaz przedmiotowych dróg na terenie kraju. W zasięgu dróg wskazanych w cyt. rozporządzeniu nie znalazła się ul. K. w K. Stosownie zatem do art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872) z dniem 1 stycznia 1999r. ulica ta stała się z mocy prawa drogą powiatową. Zgodnie bowiem z cyt. przepisem z dniem 1 stycznia 1999r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w powyższym rozporządzeniu, stają się drogami powiatowymi. Powyższe okoliczności znajdują także potwierdzenie w materiale dokumentacyjnym akt sprawy, w szczególności w piśmie Miejskiego Zarządu Dróg w K. z 18 sierpnia 1999r. (k. 30). Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.