II SA/Gd 646/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Ilona Panic po rozpoznaniu w dniu 25 czerwca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi W. W. na decyzję Wojewody z dnia 19 lipca 2007 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 16 kwietnia 2007 r., nr [...] (nr rej. [...]), 2. określa, że decyzje wskazane w punkcie 1 nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody Pomorskiego na rzecz W. W. 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia 15.03.2005 r., nr [...] Starosta udzielił firmie A, pozwolenia na budowę budynku magazynowo – biurowo – handlowego (kategoria obiektu XVII i XVIII) wraz z przyłączeniami kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektrycznej i wodociągowej, na działce nr [...] w P. G. W uzasadnieniu organ powołał się na decyzję Burmistrza z dnia 22 kwietnia 2004r., nr [...] ustalającą na wniosek M. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo - biurowo – handlowego o pow.660 m² i placów składowych materiałów budowlanych o pow. 1700m² oraz parkingów dla klientów i obsługi. Starosta powołał się na w/w decyzję o warunkach zabudowy mimo tego, że została już uprzednio wyeliminowana z obrotu prawnego, gdyż: - Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 września 2004r. uchyliło tę decyzję i sprawę przekazało organowi I instancji do ponownego postępowania, wskazując na uchybienia związane z niewłaściwym przeprowadzeniem analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o jakich mowa w art.. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - Burmistrz decyzją z dnia 22 listopada 2004r., nr [...] na podstawie art. 105 § 1 Kpa umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, z tego względu, że wydanie takiej decyzji w sytuacji gdy działka [...] objęta została ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2004r. (Dz. Urz. Nr [...] z dnia [...].). W tej sytuacji Starosta postanowieniem z dnia 23.06.2005 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 Kpa wznowił z urzędu postępowanie zakończone decyzją dnia 15.03.2005 r. o pozwoleniu na budowę budynku magazynowo – biurowo – handlowego, a następnie decyzją z dnia 19.07.2005 r., stwierdził, że decyzja z dnia 15.03.2005 r., została wydana z naruszeniem prawa, jednakże odstąpił od jej uchylenia, uznając, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej. W. W., pismem z dnia 2.08.2005 r., wniósł o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją Starosty z dnia 15 marca 2004r. oraz wstrzymanie wskazanej w niej inwestycji, podnosząc, że wydając decyzję pominięto go jako stronę oraz zarzucając niewłaściwą, błędną interpretację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sygn. akt II SA/Gd 646/07 Starosta decyzją z dnia 02.09.2005 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego wydaniem wyżej wskazanej decyzji. W uzasadnieniu organ powołując się na art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane, stwierdził, że W. W. nie jest stroną postępowania o wznowienie którego wnosi, ponieważ nieruchomość której jest właścicielem nie znajduje się w obszarze oddziaływania mającego powstać obiektu. Wojewoda w wyniku rozpoznania odwołania skarżącego decyzją z dnia 30.09.2005 r. utrzymał zaskarżoną w mocy. W uzasadnianiu decyzji Wojewoda podzielił pogląd organu I instancji, o tym, że skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu, którego wznowienia się domaga. W efekcie rozpoznania skargi wniesionej przez W. W. na powyższą decyzję Wojewody, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27.09.2006 r. (Sygn. akt II SA/Gd 984/05), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 2.06.2005 r. W uzasadnieniu wyroku, sąd powołując się min. na § 271 i § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wywiódł, iż wskazana w spornym pozwoleniu na budowę zabudowa może wywierać wpływ na niezabudowaną nieruchomość sąsiednią poprzez wprowadzenie określonych ograniczeń, na przykład co do usytuowania budynku oraz klasy ogniowej odporności oddzielenia przeciwpożarowego. Te okoliczności przesądziły w ocenie sądu, iż W. W. jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę udzielonego M. W. W konsekwencji Sąd stwierdził, że "właściwy organ architektoniczno – budowlany w pierwszej kolejności wyda postanowienie o wznowieniu postępowania stosownie do treści art. 149 § 1 Kpa i przeprowadzi badanie wskazanej podstawy wznowienia według rozważań i oceny prawnej dokonanej przez Sąd i po ustaleniu, ze postępowanie w sprawie wydanej decyzją ostateczną Starosty z dnia 15 marca 2005r. było dotknięte wadą wskazaną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, przeprowadzi postępowanie wyjaśniające w celu rozpoznania i rozstrzygniecia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej Starosty z dnia 15 marca 2005r." Mając powyższe na uwadze, Starosta postanowieniem z dnia 31.01.2007 r. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją Starosty z dnia 15.03.2005 r. w wyniku którego udzielono spornego pozwolenia na budowę. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Starosta decyzją z dnia 16.04.2007 r. stwierdził, że decyzja z dnia 15.03.2005 r. udzielająca pozwolenia na budowę wydana Sygn. akt II SA/Gd 646/07 została z naruszeniem prawa, jednakże odstąpił od jej uchylenia, gdyż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, Starosta podniósł min., że w dniu złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, na spornym terenie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 45 planu, projektowany obiekt znajduje się na ternie oznaczonym symbolem MNU 1 przeznaczonym na zabudowę mieszkaniowo – usługową. Zgodnie z § 45 ust. 5 planu, na terenach jak w ust. 1 dopuszcza się realizację zabudowy jednorodzinnej bez usług oraz wyłącznie zabudowy usługowej na działkach powyżej 1000 m2, pod warunkiem spełnienia ustaleń ust. 3. Nie ustala się proporcji pomiędzy zabudową mieszkalną a usługową. Wg § 45 ust. 3 planu, wyklucza się prowadzenie działalności gospodarczej, która może wymagać sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Do usług wykluczonych zalicza się: rzemiosło produkcyjne, stacje paliw, składowanie złomu oraz następujące typy warsztatów samochodowych: blacharstwo. lakiernictwo, wulkanizacja i ślusarstwo. W ocenie organów powyższe przesądza, że na działce nr [...] o powierzchni 3458 m2 może znajdować się wyłącznie zabudowa usługowa, a planowany budynek nie jest zaliczony w planie miejscowym do usług uciążliwych. Budynek ten, zdaniem organu nie należy także do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczególnych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko. Kontynuując, organ powołując się na opinię rzeczoznawcy, stwierdził, że planowany budynek nie wywiera wpływu na działkę sąsiednią i nie wprowadza ograniczeń co do usytuowania budynku oraz klasy ogniowej odporności ściany oddzielenia przeciwpożarowego, ponieważ usytuowany będzie w odległości 7,5 oraz 10,7 m od działki nr [...] należącej do skarżącego. W ocenie organu nie będzie także występować zacienienie potencjalnego obiektu na działce nr [...]. W odwołaniu od powyższej decyzji, W. W. podniósł, że wszystkie ustalenia dotyczące wydanej decyzji odnoszą się do budowy budynku magazynowo – biurowo- handlowego, gdy w istocie rzeczy ma to być budowa hurtowni materiałów budowlanych Sygn. akt II SA/Gd 646/07 z bardzo dużym magazynem i placem składowym. Jednakże zdaniem odwołującego, organ w wyniku wznowienia postępowania nie ustalił rzeczywistego zamierzenia budowlanego, o co odwołujący wnioskował. Ponadto zarzucił staroście niewyjaśnienie: czy ilość miejsc parkingowych w pozwoleniu na budowę jest zgodna z § 45 ust. 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy nie zostało przekroczone minimum zabudowy działki, czy nie zmniejszono wielkości biologicznie czynnej, czy zsumowane wymiary infrastruktury budowlanej są równe powierzchni działki. Wojewoda decyzją z dnia 19.07.2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty, następnie stwierdził, że decyzja z 15.03.2005 r. dotycząca udzielenia spornego pozwolenia na budowę została wydana z naruszeniem prawa w postaci braku uczestnictwa W. W., jako strony postępowania poprzedzającego jej wydanie oraz poprzez powołanie się w spornej decyzji na niepozostającą w obrocie prawnym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z 22.04.2004 r. Wojewoda jednakże nie uchylił zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, iż w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. W uzasadnieniu decyzji, organ stwierdził, że należało ją uchylić, gdyż została opatrzona niepełną podstawą prawną w postaci art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i art. 146 § 2 Kpa, przy czym organ winien był wskazać także art. 151 § 2 Kpa. W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że postanowienia planu zagospodarowania przestrzennego enumeratywnie wskazują inwestycje, które nie mogą być realizowane w przedmiotowym obszarze. Wśród nich nie ma inwestycji o funkcji magazynowo – biurowo – handlowej, jak również funkcji placu składowego. Zdaniem organu zapisy planu miejscowego należy odczytywać wprost odczytując zapis karty terenu obejmującej przedmiotową nieruchomość. W ocenie organu także ilość planowanych miejsc postojowych jest zgodna z prawem. Także powierzchnia biologicznie czynna zaplanowana została w ilości zgodnej z przepisami prawa. To samo dotyczy wymagań odnośnie maksymalnej powierzchni zabudowy działki. Organ podzielił stanowisko organu I instancji odnoście usytuowania planowanej inwestycji w stosunku do granic działki skarżącego tj. zdaniem organu planowana inwestycja nie spowoduje ograniczeń w zabudowie działki sąsiedniej. Organ uznał także, że projekt budowlany spełnia wymagania stawiane przez prawo. Sygn. akt II SA/Gd 646/07 Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Wojewody, W. W. wniósł skargę na opisaną powyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W skardze zarzucił, że decyzja nie jest obiektywna i wniósł o zbadanie, czy nie została wydanym z rażącym umyślnym naruszeniem prawa lub w wyniku popełnienia przestępstwa. Zwrócił się także o merytoryczną ocenę czy wybudowanie hurtowni materiałów budowlanych z dużym magazynem i placem składowym jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w uzasadnieniu argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zażył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Istotą przedmiotowej sprawy jest ocena prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy administracji publicznej dotyczących zgodności zamierzonej inwestycji z obowiązującym w dniu wydania decyzji planem zagospodarowania przestrzennego, na którą składają się prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz prawidłowa interpretacja przepisów prawa materialnego umieszczonych w tym planie. Przedmiotową decyzją z dnia 15 marca 2005r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie A pozwolenia na budowę budynku magazynowo – biurowo –handlowego (kategoria obiektu XVII i XVIII) wraz z przyłączami kanalizacji sanitarnej, deszczowej, elektrycznej i wodociągowej na dz. Nr [...] w P. G. Z projektu budowlanego wynika, że inwestycja obejmuje budynek magazynowo – biurowo – handlowy o powierzchni 657,6 m², parking dla klientów, parking dla obsługi i plac składowy o powierzchni 1096 m². Sygn. akt II SA/Gd 646/07 W tej sytuacji nie ma wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja po jej wykonaniu pełniłaby funkcje nie tylko lokalnej usługi polegającej na sprzedaży materiałów budowlanych okolicznym mieszkańcom lecz hurtownią prowadzącą działalność wykraczającą poza lokalne potrzeby. Świadczy o tym nie tylko wielkość budynku magazynowo – biurowo – handlowego (657,6 m²), ale przede wszystkim wielkość placu składowego wynosząca 1096 m². Także zaliczenie w petitum pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu nie tylko do kategorii XVII ( budynki handlu i usług) lecz również do kategorii XVIII ( m. inn. obiekty magazynowe ) podkreśla charakter tej inwestycji. W żadnym razie tak dużej inwestycji, o wskazanym wyżej charakterze nie sposób zakwalifikować jako usługi nieuciążliwej towarzyszącej okolicznej zabudowie mieszkaniowej. Nie może zatem być taka inwestycja zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady Miasta z dnia 25 sierpnia 2004 r. nr [...] r. (Dz. Urz. Woj. [...]), który w § 45 przewiduje zabudowę mieszkaniowo – usługową oznaczoną symbolem MNU1. Ust. 3 tego przepisu stanowi, że na przedmiotowym terenie ustala się zabudowę mieszkaniową i jednorodzinną oraz różne formy usług nieuciążliwych, które nie stanowią zagrożenia dla funkcji mieszkaniowej pod względem sanitarnym i pożarowym. Wyklucza się prowadzenie działalności gospodarczej, która może wymagać sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Do usług wykluczonych zalicza się: rzemiosło produkcyjne, stacje paliw, składowanie złomu oraz następujące typy warsztatów samochodowych: blacharstwo, lakiernictwo, wulkanizacja i ślusarstwo. Nadto na działkach powyżej 1000 m2 - zabudowa mieszkaniowa oraz funkcje usługowe mogą być sytuowane w oddzielnych lub wspólnych budynkach. W tym miejscu należy stwierdzić, że w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji nie ma zastosowania zakaz prowadzenie działalności gospodarczej, która może wymagać sporządzania raportu oddziaływania na środowisko. Inwestycja ta nie stanowi także zagrożenia dla funkcji mieszkaniowej pod względem sanitarnym i pożarowym. Ze wskazanej powyżej regulacji wynika, że na spornym terenie dopuszcza się świadczenie usług nieuciążliwych. Wobec braku definicji legalnej zawartej w przepisach ogólnych planu przestrzennego, pojęcie uciążliwości należy definiować zgodnie z jego znaczeniem językowym. Definicja zawarta w Słowniku Języka Polskiego Sygn. akt II SA/Gd 646/07 PWN stanowi, że uciążliwe to "trudne do zniesienia lub przykre; męczące i dokuczliwe". "Nieuciążliwe" należy zatem definiować a contrario. Zdaniem Sądu opisanej wyżej przedmiotowej inwestycji ze względu na jej wielkość, charakter i przeznaczenie nie można zaliczyć do usług nieuciążliwych .towarzyszących zabudowie mieszkaniowej. Po zrealizowaniu inwestycji powstanie obiekt służący do magazynowania i składowania znacznej ilości materiałów budowlanych i ich sprzedaży detalicznej i hurtowej. Z systematyki oznaczeń planistycznych zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (pomijając drogi) wynika, że tereny oznaczone symbolami: - MN to tereny zabudowy jednorodzinnej, - MNW to tereny zabudowy wielorodzinnej, - MNU to tereny zabudowy mieszkaniowo – usługowej, - U to tereny zabudowy usługowej, - US to tereny sportu i rekreacji, - P to tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, - PMN to tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów z domem jednorodzinnym właściciela. Wykładnie, systemowa (systematyka wewnętrzna) i celowościowa miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przemawiają także za tym, by przedmiotowej inwestycji nie uznać za zgodną z planem. Nie ma wątpliwości, że przedmiotowa inwestycja spełnia warunki do zakwalifikowania jej wg oznaczenia planistycznego P, jako nie tylko biura i sklepu ale również magazynu i składu. Wystarczy tu przywołać chociażby utwardzony plac składowy o pow. 1096 m². Także nie jest trafne stanowisko organów, że inwestycja jest zgodna z ust. 3 § 45 planu, gdyż nie mieści się w katalogu enumeratywnie wymienionych usług niedozwolonych na przedmiotowym terenie. Wprawdzie ustawodawca nie używa zwrotu "w szczególności" lecz wyliczenia tego nie sposób uznać za wyczerpujący i zamknięty. Wystarczy wskazać, że przeciwne rozumowanie doprowadziłoby do możliwości usytuowania na tym terenie innych uciążliwych usług nieobjętych tym wyliczeniem. Zdaniem Sądu omawiany katalog służy podkreśleniu, które z usług bez cienia wątpliwości zostały wykluczone na spornym terenie, jednakże nie przesądza to, że inne Sygn. akt II SA/Gd 646/07 usługi są na tym obszarze są dozwolone. Ocena tej kwestii wina być dokonywana przez organy każdorazowo w indywidualnej sprawie. Odnieść się tu także trzeba do treści załącznika Nr 2 do planu. Przede wszystkim należy uznać, że załącznik ten mówiący o sposobie rozstrzygnięcia uwag nie jest integralną częścią planu i nie stanowi przepisu prawa miejscowego, ani nie jest obowiązującą wykładnią autentyczną przepisów planu. Z tego załącznika wynika, że W. W. i S. D. wnieśli uwagi dotyczące określenia w projekcie planu przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka nr [...] symbolem P1 jako przeznaczonego pod zabudowę obiektami produkcyjnymi, składowymi i magazynowymi, zarzucając, że takie ustalenie planistyczne jest sprzeczne z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. G. Burmistrz uznał racje wnoszących uwagi i zmienił przeznaczenie tego terenu na mieszkaniowo – usługowe o oznaczeniu MNU1, przy czym wyjaśnił, ze oznaczenie w planie funkcji P1 wynikało z treści wydanej wcześniej M. W. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Chodziło tu niewątpliwie o decyzję Burmistrza z dnia 22 kwietnia 2004r., nr [...] ustalającą na wniosek M. W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowo - biurowo – handlowego o pow.660 m² i placów składowych materiałów budowlanych o pow. 1700m² oraz parkingów dla klientów i obsługi. Z kolei M. W. zaniepokojony ewentualną sprzecznością jego zamierzeń inwestycyjnych takim zapisem planu zgłosił swoje uwagi. Z pkt. 3 lit. b załącznika wynika, że "zmiana funkcji działki [...] na zabudowę mieszkaniowo – usługową, nie narusza zakresu programowego planowanej przez pana W. inwestycji, co zostało sprawdzone w świetle dopuszczalnych funkcji dla terenów MNU1". Sąd rozpoznając sprawę o pozwolenie na budowę nie jest władny kontrolować prawidłowości uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ani jego zapisów. Jednak dla zobrazowania pełnej sytuacji w jakiej doszło do stwierdzenia przez organ architektoniczno - budowlany zgodności z planem i wydania pozwolenia na budowę miał obowiązek opisać treść wyżej opisanego załącznika Nr 2. Podkreślić tylko jeszcze raz należy, że treść owego załącznika nie jest integralną częścią planu i nie stanowi przepisu prawa miejscowego, ani nie jest Sygn. akt II SA/Gd 646/07 obowiązującą wykładnią autentyczną przepisów planu. Zatem nie mogła stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, sąd administracyjny w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a.orzekł jak w sentencji. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji winien dokładnie i precyzyjnie ustalić zamiar inwestycyjny wnioskodawcy, a następne poddać analizie, czy zamierzona na spornym terenie inwestycja czyni zadość wymaganiom określonym w planie zagospodarowania przestrzennego, ze szczególnym uwzględnieniem § 45 ust. 3 wskazanego planu, dokonując wykładni tego przepisu w sposób określony w powyższych rozważaniach sądu, a następnie orzec w trybie art. 151 k.p.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd określił, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, a w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a. orzekł o kosztach postępowania.