II SA/Bk 307/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis,, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi B. N. na zarządzenie Wójta Gminy Sz. z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki podstawowej czynszu oddala skargę W dniu [...] listopada 2004 roku Rada Gminy Sz. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Sz. w latach 2005-2009 oraz zasadach wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, który najem jest związany ze stosunkiem pracy. W uchwale tej Rada Gminy Sz. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z późń. zm.) i art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz.U. z 2001 roku, nr 71, poz. 733 ze zm.) przyjęła "Program gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy S. na lata 2005-2009" stanowiący załącznik do tej uchwały oraz ustaliła "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Sz. w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy", stanowiące załącznik do tej uchwały. Ponadto w § 2 wykonanie tej uchwały powierzono Wójtowi Gminy oraz w § 3 wskazano, że traci moc wcześniejsza uchwała z [...] grudnia 2000 roku w sprawie określenia stawek czynszu regulowanego za lokale mieszkalne. Następnie Wójt Gminy Sz. zarządzeniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku w sprawie ustalenia stawki podstawowej czynszu na podstawie art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego oraz pkt 4 rozdziału IV w/w uchwały Rady Gminy Sz. nr [...] ustalił podstawową stawkę czynszu w wysokości 1,00 zł za 1m2 powierzchni użytkowej lokalu, wskazując w § 2 tego zrządzenia, iż stawka czynszu ustalana w § 1 dla lokali mieszczących się w budynku położonym w Sz. przy ulicy L. [...] podlega zwiększeniu o 10% rocznych nakładów poniesionych w 2007 roku na trwałe ulepszenie lokali i o 5% z tytułu zysku. Mając powyższe na uwadze B. N. w dniu [...] lutego 2008 roku wezwała Wójta Gminy Sz. do usunięcia naruszenia prawa w związku z wydaniem zrządzenia nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku, działając na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym tj. do uchylenia paragrafu 2 przedmiotowego zarządzenia. W odpowiedzi na powyższe w dniu [...] lutego 2008 roku w piśmie nr [...] Wójt Gminy Sz. podniósł, iż wydając w/w zarządzenie nie naruszył prawa. Zgodnie bowiem z art. 8 a ust. 4 a i 4 b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego organ wykonawczy gminy ma prawo podwyższyć czynsz na poziomie zapewniającym pokrycie wydatków związanych z utrzymaniem lokalu, jak również zapewniającym zwrot kapitału oraz godziwy zysk. Art. 8 ustawy stanowi natomiast, że jeżeli właścicielem budynku jest samorząd terytorialny stawkę czynszu ustala organ wykonawczy jednostki. W dalszym ciągu organ przedstawił szczegółowe wyliczenie, jakie wydatki poniosła gmina na utrzymanie obiektu oraz sposób wyliczenia czynszu. Końcowo Wójt Gminy podniósł także, że sprawy najmu i wysokości czynszu nie są sprawami z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym. Konsekwencją nieuwzględnienia stanowiska skarżącej była skarga B. N. wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) na § 2 zarządzenia Wójta Gminy Sz. nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku w sprawie ustalenia stawki podstawowej czynszu. W skardze na powyższe zarządzenie skarżąca przedstawiając stan faktyczny sprawy podkreśliła, iż doszło do przekroczenia posiadanych przez Wójta Gminy kompetencji. Zgodnie bowiem przepisami prawa oraz treścią uchwały Rady Gminy Sz. nr [...] Wójt Gminy mógł jedynie ustalić podstawową stawkę czynszu, uwzględniając czynniki podwyższające tą stawkę, które wynikają z przytoczonej uchwały. Ponadto wskazała, iż doręczenie nowej umowy najmu lokalu mieszkalnego też było naruszeniem obowiązujących przepisów prawa oraz umowy najmu z dnia [...] grudnia 2000 roku. Nie zawiera się natomiast – zdaniem skarżącej - nowej umowy najmu przy nadal obowiązującej umowie, do której zmiany można wprowadzić aneksem. Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego paragrafu zarządzenia. Wójt Gminy Sz. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, jako wniesionej po terminie, bądź ewentualnie o oddalenie. W uzasadnieniu swego stanowiska Wójt Gminy wskazał, że wydając zaskarżone zarządzenie nie przekroczył kompetencji wynikających z obowiązujących przepisów. Na podstawie art. 8 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (...) stawki czynszu ustala wójt zgodnie z zasadami polityki czynszowej uchwalonej przez Radę Gminy. Na podstawie pkt 4 zasad wprowadzonych Uchwałą Rady Gminy Sz. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 roku stawkę podstawową czynszu ustala Wójt gminy w drodze zarządzenia. Zgodnie zaś z art. 8 a ust. 4 b podwyższając czynsz lub inne opłaty za użytkowanie lokalu, właściciel może ustalić: 1. zwrot kapitału w skali roku na poziomie nie wyższym niż: – 1,5% nakładów poniesionych przez właściciela na budowę albo zakup lokalu lub – 10 % nakładów poniesionych przez właściciela na trwałe ulepszenie istniejącego lokalu zwiększającego jego wartość użytkową, aż do ich pełnego zwrotu, 2. godziwy zysk. Reasumując organ podniósł, iż w wykonaniu powyższych uprawnień Wójt wydał zarządzenie, w którym ustalił stawkę czynszu dla lokali mieszczących się w budynku położonym w Sz. przy ul. L. podlegającą zwiększeniu o 10% rocznych nakładów poniesionych w 2007 roku na trwałe ulepszenie lokali i o 5% z tytułu zysku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, zważył co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Przed omówieniem zarzutów skargi koniecznym jest poczynienie ogólnych uwag o charakterze wezwania do usunięcia naruszenia w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). Przepis art. 101 ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W art. 101 ust. 1 legitymacja skargowa została oparta na subiektywnym przekonaniu danej osoby, iż został naruszony jej interes prawny lub uprawnienie. Naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym - to takie naruszenie subiektywnie pojmowanego przez skarżącego jego interesu, które obiektywnie polega na nieprzestrzeganiu przez organ norm prawnych powszechnie obowiązujących. Na wstępie zadaniem Sądu administracyjnego jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne tj. czy zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej, czy istnieje wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto Sąd jest obowiązany ustalić, czy strona skarżąca posiada legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Skarżąca B. N. zaskarżyła zarządzenie Wójta Gminy Sz. z dnia [...] stycznia 2008 roku w sprawie ustalenia na podstawie art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego oraz pkt 4 rozdziału IV w/w uchwały Rady Gminy Sz. nr [...] stawki podstawowej czynszu dla lokali mieszczących się w budynku położonym w Sz. przy ulicy L. [...]. Podkreślić należy, iż zgodnie z regulacją zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego są uchwały lub zarządzenia organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie nie ma jednolitego kryterium pozwalającego na rozróżnienie uchwał organów gminy podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej od takich, które podejmowane są w sprawach nie mających takiego charakteru, na co zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r. (sygn. W 10/93. OTK 1994, cz. II, poz. 46). W literaturze przedmiotu opowiedziano się za szeroką interpretacją pojęcia uchwały z zakresu administracji publicznej, wskazując na konieczność wiązania tego pojęcia z przedmiotem uchwały organu gminy, a nie wyłącznie ze sferą prawną skarżącego (Komentarz do art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Dom Wydawniczy ABC, 2005, wyd. II. W literaturze także, na podstawie unormowań zawartych w ustawie o samorządzie gminnym starano się stworzyć katalog spraw z zakresu administracji publicznej. Ustalono, iż katalog ten obejmuje: akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy (przepisy gminne) na podstawie upoważnień zawartych w art. 40 ust. 1, 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym uchwały, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 4-6 ustawy o samorządzie gminnym, czyli dotyczące budżetu gminy, programów gospodarczych (jak to pośrednio miało miejsce w niniejszej sprawie), uchwały, o których mowa w art. 18 ust. 1 pkt 11-14, a więc dotyczące przejęcia zadań z zakresu administracji rządowej, współdziałania z innymi gminami, herbu gminy, nazw ulic i placów, nadania honorowego obywatelstwa gminy (mają one charakter indywidualny, ale są zaliczane do kategorii "spraw publicznych", ponieważ gminy wykonują je zgodnie z przekazaną im częścią władztwa państwowego), uchwały w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, ale tylko te z nich, które ustalają ogólne zasady zarządu majątkiem i reguły gospodarowania mieniem. W świetle powyższe wskazać należy, że do takich uchwał bądź zarządzeń organów gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej należy zaliczyć uchwały rady gminy upoważniające organ wykonawczy do ustalenia stawek czynszu najmu budynków i lokali komunalnych, stanowiących mienie gminy (wyrok NSA-OZ w Katowicach z 20 listopada 1991 roku, sygn. akt SA/Ka 816/91 i wyrok NSA z 17 maja 1999 roku, OSA 1/99, ONSA 1999,nr 4, poz. 1090). Tym samym również zarządzenia organów wykonawczych (a takim organem jest wójt gminy w stosunku do rady gminy art. 26 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym) są sprawami z zakresu administracji publicznej - w sytuacji gdy mają charakter generalny i nie dotyczą spraw indywidualnych - i w trybie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Pierwsza zatem przesłanka formalna w niniejszej sprawie została spełniona. Ponadto skarżąca dopełniła także wymogu wezwania do usunięcia naruszenia prawa – które to wezwanie wystosowała do Wójta Gminy w Sz. w dniu [...] lutego 2008 roku (data wpływu do organu), a Wójt Gminy Sz. w pismem z dnia [...] lutego 2008 roku, doręczonym skarżącej w dniu [...] lutego 2008 roku (ręcznie napisane pokwitowanie odbioru) nie znalazł podstaw do jego uchylenia. Zatem 30 – to dniowy termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) upływał w dnia 29 marca 2008 r., a skarga została złożona w dniu 19 marca 2008 (data nadania w urzędzie pocztowym k. 21 akt sprawy). Ponadto skarżąca niewątpliwie posiada legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia, w sytuacji gdy jest najemcą jednego z lokali, w stosunku do którego podwyższono czynsz. Tym samym wymogi formalne skargi zostały spełnione, a skarga podlegała kognicji sądu administracyjnego. Podkreślić należy przy tym, iż brak było podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na przekroczenie terminu określone w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z uwagi na to, że przepis ten dotyczy skarg, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4 a tej ustawy, zaś jak wykazano powyżej sprawa niniejsza dotyczy kategorii określonej w art. 3 § 2 pkt 6 tej ustawy, do której nie stosuje się terminu określone w art. 52 § 3 (§ 4 art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż wydając zaskarżone zarządzenie nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 roku w sprawie ustalenia stawki podstawowej czynszu Wójt Gminy Sz. działał na podstawie art. 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005 roku, nr 31, poz. 266 ze zm.) oraz pkt 4 rozdziału IV uchwały Rady Gminy Sz. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 roku. Jak wynika z rozdziału IV załącznika nr 1 do tej uchwały tj. Programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Sz. na lata 2005-2009" określone w nim zostały "Zasady polityki czynszowej". Między innymi w pkt 4 wskazano, iż stawkę podstawową czynszu ustala wójt w drodze zarządzenia. Ponadto załącznik nr 2 do tej uchwały ustalający "Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Sz. w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy" określa w rozdziale IX, iż w sprawach nie uregulowanych niniejszą uchwałą zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego oraz ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny. Ustalając zatem stawki czynszu za lokale znajdujące się w mieszkaniowym zasobie Gminy Sz. Wójt Gminy Sz. zobligowany był do stosowania się do zasad określonych w uchwale Rady Gminy Sz. nr XVII/135/04 z dnia [...] listopada 2004 roku, a w sprawach nieuregulowanych w tej uchwale powinien również w tej mierze korzystać z uregulowań zawartych w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego oraz ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 roku – Kodeks cywilny. W tych okolicznościach Wójt Gminy Sz, ustalając podstawową stawkę czynszu dla lokali mieszczących się w budynku położonym w Sz, przy ulicy L. [...] mógł zwiększyć ją w stosunku do stawki określonej w § 1 zarządzenia o 10% rocznych nakładów poniesionych w 2007 roku na trwałe ulepszenie lokali i o 5% z tytułu zysku. Takie uprawnienie wynikało z art. 8 a ust. 4 b ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego w zw. z art. 8 ust. 1 tej ustawy. Wprawdzie załącznik nr 1 w rozdziale IV pkt 8 uchwała Rady Gminy Sz. z dnia [...] listopada 2004 roku nr [...] ustalał również czynniki podwyższające i obniżające stawki czynszu, przede wszystkim ze względu na położenie lokalu i zaopatrzenie go w infrastrukturę techniczną, niemniej jednak nie oznacza to, że organ nie mógł oprócz tych kryteriów stosować jeszcze innych kryteriów określonych aktem rangi ustawowej. Znamiennym jest bowiem to, że przesłanki określone w art. 8 a ust. 4 b cytowanej ustawy dotyczą innych kryteriów tj. nakładów poniesionych na trwałe polepszanie ogólnego stanu użytkowego lokalu oraz zysku. Ponadto procentowa wysokość podwyżki tj. w sumie 15% nie przekroczyła czynnika podwyższającego stawkę czynszu określonego w rozdziale IV pkt 8 a podpunkt 1 uchwały Rady Gminy Sz. nr [...] z dnia [...] listopada 2004 roku, co do lokali położonych w miejscowości Sz., jak to ma miejsce w niniejszej sprawie. Wydając § 2 zaskarżone zarządzenia Wójt Gminy Sz. nie przekroczył zatem wydanego upoważnienia i działał w granicach prawa, którego wynikało nie tylko z aktów stanowionych przez Radę Gminy, ale również powszechnie obowiązujących przepisów. Końcowo należy podnieść, iż nie mogą podlegać ocenie sądu administracyjnego pozostałe zarzuty podniesione w skardze, dotyczące wypowiedzenia umowy najmu lokalu mieszkalnego w zakresie wysokości czynszu i opłat eksploatacyjnych oraz załącznika do tego wypowiedzenia, w tym wyliczenia w nim wskazane albowiem kwestie te nie mają charakteru spraw z zakresu administracji publicznej i dotyczą roszczeń ściśle cywilno – prawnych, a więc roszczeń które mogą być dochodzone przed sądem powszechnym. Przyjrzenie się zatem zarzutom skargi poprzez pryzmat poczynionych ustaleń, nie pozwala na ich uwzględnienie, gdyż nie dowodzą one naruszenia obiektywnego porządku prawnego czy też niezgodne z prawem naruszenia interesu skarżącej. Na tej też podstawie Sąd uznał, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było nieuzasadnione i dlatego skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.)