II OSK 1695/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędziowie sędzia del. NSA Jacek Hyla sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 5 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 422/08 w sprawie ze skargi Z.D.W. w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za czynności związane ze sprawowaniem zapobiegawczego nadzoru sanitarnego oddala skargę kasacyjną II OSK 1695/08 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 422/08 po rozpoznaniu skargi Z. w K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. z dnia [...] lutego 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w N. z dnia [...] stycznia 2008 r. o obciążeniu skarżącego Z. opłatą 63 zł za przeprowadzone czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego opinii dotyczącej raportu o oddziaływaniu na środowisko inwestycji "budowa obejścia wsi B., S. i P. po wale przeciwpowodziowym" - uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. W uzasadnieniu wyroku podano, że postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 i art. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm./, art. 51 ust. 3 pkt 1 i art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska /tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902/ oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko... Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w N. postanowił, że przedmiotowe przedsięwzięcie wymaga opracowania raportu oddziaływania na środowisko, zaś następnie decyzją z dnia 31 grudnia 2007 r. wydaną na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej obciążył Pracownię Inżynierską "K." M. B., A. Z. Spółka jawna w K. Pracownię Inżynierską "K." powyższą opłatą za przeprowadzone czynności w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego opinii dotyczącej wskazanego raportu, po czym w wyniku złożonego odwołania organ drugiej instancji decyzję tę uchylił i umorzył postępowanie, następnie wydał nową decyzję, mocą której jako podmiot zobowiązany do poniesienia przedmiotowej opłaty wskazał stronę skarżącą. W odwołaniu od tej decyzji podniesiono, iż opinia w sprawie raportu o oddziaływaniu na środowisko jest wydawana w trybie art. 106 kpa i czynności związane z jej wydaniem nie są odpłatne, nie należą też do czynności nadzoru sanitarnego, lecz mieszczą się w kompetencjach bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, na co wskazuje orzecznictwo sądu administracyjnego w Krakowie. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję stwierdzając, że w jego ocenie przedmiotowe czynności należą do tych, za które pobiera się od inwestora opłaty obejmujące koszt ich wykonania stosownie do art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wysokość opłaty wynika z kalkulacji przedstawionej w rachunku dołączonym do decyzji. Opiniowanie konieczności sporządzenia raportu jest jednym z podstawowych zadań zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, niezależnie od tego, czy z wnioskiem o dokonanie takiej czynności występuje organ administracji publicznej, czy inwestor. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie inwestor podniósł, jak w odwołaniu, iż błędnie w zaskarżonej decyzji przyjmuje się, że ustalono przedmiotową opłatę podczas gdy w niniejszej sprawie nie dotyczy ona czynności nadzoru zapobiegawczego sprawowanego przez inspekcję sanitarną. W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podając, że w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wymieniono pełnego zakresu pojęcia "nadzór zapobiegawczy", wskazując tylko przykładowo czynności tego nadzoru. Szereg takich czynności wynika dla organów inspekcji sanitarnych z różnych ustaw, w tym z ustawy o ochronie środowiska, w tym odnośnie opiniowania o tym, czy dla danej inwestycji potrzebny jest raport o oddziaływaniu na środowisko. Przepis art. 36 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej określa obowiązek pobierania wymienionej w nim opłaty. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną. W uzasadnieniu wyroku przytoczono treść art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, z której wynika, że za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez określone organy w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania, z zastrzeżeniem ust. 2, przy czym ponosi je osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Z ust. 2 tego artykułu wynika, że nie pobiera się opłat, jeżeli w wyniku badań nie stwierdzono naruszenia określonych wymagań. Zgodnie zaś z art. 3 ww. ustawy do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegawczego nadzoru sanitarnego należy w szczególności: między innymi uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego /województwa i planów miejscowych/, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych; nowych materiałów i procesów technologicznych przed ich zastosowaniem w produkcji lub budownictwie; uczestniczenie w dopuszczeniu do użytku obiektów budowlanych; inicjowanie przedsięwzięć oraz prac badawczych w dziedzinie zapobiegania negatywnym czynnikom i zjawiskom fizycznym, chemicznym i biologicznym. Przepis art. 4 ustawy określa zakres działań, jakie mogą podejmować organy inspekcji sanitarnej w ramach nadzoru bieżącego. Sąd podzielił pogląd wnoszącego skargę, iż katalog działań z zakresu nadzoru zapobiegawczego nie jest wyczerpujący, nie zgodził się jednak z tym, że nie wymienione w tym katalogu inne zadania nie muszą mieć charakteru i znaczenia prawnego równorzędnego do wskazanych w art. 3, podkreślając, iż muszą być to kompetencje nadzorcze organu sanitarnego. Przytaczając szereg orzeczeń Sąd stwierdził, że nie można dokonywać przy tym wykładni rozszerzającej w zakresie ustalania kompetencji organu, której nie można domniemywać. Następnie Sąd skonstatował, że wyrażenie przez organ inspekcji sanitarnej opinii o obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w żaden sposób nie jest związane z kompetencją nadzorczą nad warunkami higieniczno-sanitarnymi, zaś odbywa się tylko w ramach postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganego przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia /art. 49 i następne ustawy o ochronie środowiska. Organ ten nie wyraża niczego więcej, jak jedynie swoje stanowisko, co do konieczności sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko będąc związany kryteriami określonymi w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 51 ust. 8 tej ustawy, przesądzającymi o tym, kiedy przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać na środowisko. Opinia ta "w żaden sposób" nie ma związku z działalnością nadzorczą. Za konkretne badania laboratoryjne i inne czynności wykonywane przez właściwy organ w związku ze sprawowaniem nadzoru w rozumieniu art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej z pewnością nie może być uznane wyrażenie opinii o konieczności sporządzenia przedmiotowego raportu, pomimo tego, iż w rachunku organ wskazał, że opinia dotyczy raportu dla inwestycji p.n. "budowa obejścia wsi". Organy obu instancji nie wyjaśniły, z jakich powodów uznają, że wyrażenie tej opinii mieści się w zakresie czynności wykonywanych w ramach zapobiegawczego nadzoru sanitarnego, z naruszeniem art. 6, 7, 11, 107 ( 3 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w K. reprezentowany przez radcę prawnego A. S., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania do czynności z zakresu zapobiegawczego nadzoru sanitarnego podjętego przez organ, związanych z wydaniem opinii w formie postanowienia dotyczącego kwestii, czy dana inwestycja wymaga opracowania raportu o oddziaływaniu na środowisko. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, że organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej wszystkie czynności z zakresu nadzoru zapobiegawczego podejmują na podstawie obowiązku wynikającego z ustaw. Stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku prowadziłoby natomiast do wniosku, że nie są one w ogóle uprawnione do pobierania przedmiotowych opłat, nawet wówczas, gdy ustawa nakłada na organy odpowiednie obowiązki należące do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Wprawdzie w art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wymienia się wprost opinii w sprawie sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, to jednak należy zważyć, że katalog w tym przepisie zawarty nie jest zamknięty, zaś porównując wymienione w nim czynności, takie jak uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego gminy, uzgadniane warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych i opiniowanie dotyczące raportu według organu wykazuje istotne podobieństwa w kwestii uznania za czynności z zakresu nadzoru zapobiegawczego. Nie można zasadnie twierdzić, jak czyni to Sąd pierwszej instancji, że opiniowanie to jest tylko wyrazem współdziałania organów dokonywanym w formie postanowienia. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007 r. sygn. akt II OSK 1944/06 wyrażony jest pogląd, iż bez względu na to, czy organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmuje działania wyłącznie w ramach własnej kompetencji władczej, czy też jego działania wynikają ze współdziałania z innymi podmiotami /art. 106 kpa/, wobec uregulowania art. 3 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, będą to działania wynikające z sanitarnego nadzoru zapobiegawczego. Wyrażanie opinii w trybie art. 106 kpa w sprawie sporządzenia raportu dla danej inwestycji, analogicznie jak czynności już wymienione w art. 3 należy uznać za zapobiegawczy nadzór sanitarny. Takie stanowisko zajmował już również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w szeregu wyrokach w odniesieniu do uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach bądź też obowiązku sporządzenia przedmiotowego raportu. W tych wyrokach sąd podzielał pogląd wyrażony w wyżej wymienionym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2007 r. Zapobiegawczy nadzór sanitarny to zapobieganie powstawaniu szkodliwych dla zdrowia ludzkiego warunków środowiskowych; to metody i środki nie dopuszczające do szerzenia czy też powstawania chorób ludzi, a więc to szeroko rozumiana profilaktyka ochrony zdrowia ludzi. Dotyczy on nowych inwestycji, które mają być realizowane a ich oddziaływanie może wpływać na stan zdrowia a więc powstawanie chorób ludzi. Przed wydaniem opinii w sprawie przedmiotowego raportu organ pierwszej instancji dokonał w oparciu o dokumenty, w tym przedstawiony wniosek inwestora, analizy i oceny w zakresie wymagań sanitarno-higienicznych, czy dla danej inwestycji wymagane jest opracowanie raportu i jego zakresu oddziaływania na środowisko. W skardze kasacyjnej podziela się natomiast stanowisko Sądu pierwszej instancji w takim zakresie, iż brak jest w zaskarżonej decyzji odpowiedniego sformułowania czynności, za które została naliczona opłata /jak to wskazano w wyroku NSA z dnia 14 maja 2007 r./. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie może być uwzględniona z następujących przyczyn: Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wprawdzie w pełni podziela słuszność zawartych w skardze kasacyjnej wywodów w tej kwestii, iż błędnie w zaskarżonym wyroku przyjęto, że czynności właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej podejmowane w ramach współdziałania tego organu w trybie art. 106 kpa z innym organem administracji publicznej kompetentnym do rozstrzygnięcia sprawy głównej, w tym wypadku dotyczące tego, czy dla danej inwestycji jest wymagane opracowanie raportu oddziaływania na środowisko i zakresu tego raportu, nie mogą być zaliczone do nadzoru zapobiegawczego, o którym mowa w art. 36 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, to jednak niesporne w sprawie jest, że w zaskarżonej decyzji nie sprecyzowano ściśle tych czynności, wskazując jedynie, że przedmiotowa opłata jest ustalona za wydanie opinii. Jak to wynika z przywołanego przepisu, opłata ta powinna być ustalona za konkretne czynności nadzoru zapobiegawczego /np. dokonanie analizy określonej dokumentacji/. Wydanie postanowienia, a zresztą również decyzji administracyjnej, gdyby w sprawie było to przewidziane, stanowi już wynik poszczególnych czynności, za których ustala się opłatę. Ustawa nie wprowadza bowiem opłaty za wydanie postanowienia, czy też decyzji, lecz za poszczególne czynności poprzedzające te akty administracyjne. Nie powinno już obecnie budzić natomiast wątpliwości, że w sytuacji, gdy ustawodawca jako wykonywanie nadzoru zapobiegawczego sprawowanego przez organy państwowej inspekcji sanitarnej traktuje takie czynności jak przedstawianie stanowiska do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czy też zaopiniowanie dokumentacji budowlanej, względnie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, to tym samym brak jest uzasadnienia do przyjęcia, iż nie jest możliwe potraktowanie jako czynności nadzoru zapobiegawczego tych czynności, które są ściśle związane z przedstawieniem opinii w sprawie raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, oczywiście w zakresie objętym ustawowo określoną właściwością Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że w ww. ustawie ustalając definicję nadzoru zapobiegawczego, stanowi się, że do nadzoru zapobiegawczego należy w szczególności: między innymi uzgadnianie projektów planów zagospodarowania przestrzennego /województwa i planów miejscowych/, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych, uzgadnianie dokumentacji projektowej pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych dotyczących budowy oraz zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych..., to w art. 36 ust. 1 mowa jest o opłacie za określone przykładowo czynności tego nadzoru. Opłata jest więc ustalana nie za określone wyżej "uzgodnienia", lub opinie, lecz za konkretne czynności, których wynikiem jest właśnie uzgodnienie, albo opinia. Sąd pierwszej instancji zauważając, że w zaskarżonym orzeczeniu podano, iż opłatę ustala się za wydanie opinii, powinien był jednak wskazać, że istotą orzeczenia o opłacie jest wskazanie konkretnych czynności poprzedzających faktycznie przedstawienie stanowiska organu w formie postanowienia zawierającego opinię. Podzielając zatem co do zasady stanowisko wyrażone w skardze kasacyjnej w kwestii rozumienia pojęcia nadzoru zapobiegawczego w rozstrzyganej sprawie, należało skargę kasacyjną oddalić, bowiem rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji jest prawidłowe /pomimo błędnego uzasadnienia/, gdyż w postępowaniu administracyjnym konieczne jest ustalenie konkretnych czynności, za które przedmiotową opłatę się ustala. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji z mocy art. 184 ppsa.