II SA/Bk 405/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.),, asesor WSA Małgorzata Roleder, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej w C. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę Wojewoda P. zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] kwietnia 2008r. nr [...], wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia [...] marca 2008r. w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia: W dniu [...] marca 2008r. Rada Miejska w C., działając na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a i ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 24 "d" ustawy o samorządzie gminnym, podjęła uchwałę nr [...] w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego J. P. G. Przesłanką do podjęcia niniejszej uchwały było stwierdzenie, podczas kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w C. przez Regionalną Izbę Obrachunkową w B. naruszenia przez radnego art. 24 "d" ustawy z dnia 8 marca 1999r. o samorządzie gminnym. Stwierdzona nieprawidłowość polegała na zawarciu trzech umów zlecenia w okresie maj - sierpień 2007r. przez kierownika zakładu budżetowego Przedsiębiorstwo Robót Komunalnych [...] z J. P. G. Powyższa uchwała w dniu 31 marca 2008r. wpłynęła do organu nadzoru. W wyniku przeprowadzonej analizy, organ nadzoru stwierdził, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa, w związku z czym w dniu 7 kwietnia 2008r. zostało wszczęte postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ podniósł, że w jego ocenie (popartej stanowiskiem Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w B. wyrażonym w uchwale nr [...] z dnia [...] lutego 2008r. dotyczącej uwzględnienia wniesionych zastrzeżeń do wniosków pokontrolnych zawartych w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym w wyniku przeprowadzonej kontroli gospodarki finansowej Gminy C.), doszło do nadinterpretacji przepisów Kodeksu cywilnego i art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odnoszących się do istoty udzielanego pełnomocnictwa. Z faktu, iż kierownicy jednostek organizacyjnych gminy nie posiadających osobowości prawnej, działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa udzielonego przez wójta (art. 47 u.s.g.) nie może wynikać zakaz zawierania umów leżących w gestii tych jednostek organizacyjnych. Organ nadzoru podkreślił, że istotnie kierownik zakładu budżetowego występuje jako pełnomocnik organu wykonawczego gminy, jednakże owo pełnomocnictwo ma charakter ograniczony. W stosunkach pracy kierownik zakładu budżetowego posiada bowiem pełną autonomię. Z wyjątkiem ustawowych ograniczeń dotyczących zatrudniania kierownika jednostki organizacyjnej i jego zastępcy, podmiot ten ma pełną swobodę doboru zatrudnianych w tej jednostce osób. Odnoszenie działań kierownika jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, jako pracodawcy, do zakazów wynikających z udzielonego mu pełnomocnictwa jest zbyt daleko idącą, rozszerzająca interpretacją przepisów. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru wskazał, na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2008r. sygn. akt IISA/0l 1027/07 w którym to wyroku Sąd wyraził pogląd, że ograniczenie przewidziane w art. 24 "d" ustawy o samorządzie gminnym formułuje bezwzględny zakaz powierzania radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Jednakże redakcja tego przepisu wskazuje, że zakaz ten jest adresowany wyłącznie do wójta gminy. Adresatem tego zakazu nie jest radny. Powyższe unormowanie należy uznać za zabieg celowy. W pozostałych bowiem przepisach o charakterze "antykorupcyjnym" tej ustawy ustawodawca wprost określa podmioty, do których kieruje zakazy określonego zachowania się. Są to: "osoba wybrana na radnego", która w myśl art. 24 "b" ust. 1 zdanie pierwsze nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskała mandat, oraz wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy; "radni", w odniesieniu do których ustanowiono ograniczenia w art. 24 "e" oraz w art. 24 "f" ust. 1. Odrębnie ustawodawca adresuje zakaz uczestnictwa we władzach zarządzających lub kontrolnych i rewizyjnych lub pełnomocnikami spółek handlowych z udziałem gminnych osób prawnych lub przedsiębiorców małżonków radnych oraz małżonków wójtów, zastępców wójtów, sekretarzy gminy, skarbników gminy, kierowników jednostek organizacyjnych gminy oraz osób zarządzających i członków organów zarządzających gminnymi osobami prawnymi - art. 24 "f" ust. 2. Zakładając racjonalność ustawodawcy należy przyjąć, iż różnice te są zamierzone i nie maja tylko redakcyjnego charakteru. Regulacje wprowadzające ograniczenia w zakresie aktywności zarobkowej radnych samorządu gminnego ingerują w sferę praw i wolności gwarantowanych konstytucyjnie. Dotyczy to w szczególności zasady wolności gospodarczej i zasady wolności pracy – art. 22 i art. 24 zdanie pierwsze Konstytucji. Norma ograniczająca konstytucyjnie gwarantowane wolności nie może być interpretowana rozszerzająco. Wobec powyższego organ nadzoru stwierdził, że skoro ustawodawca w art. 24 "d" zakaz skierował wprost do wójta, skutkami naruszenia tego zakazu nie można obciążać radnego. Końcowo organ nadzoru podkreślił, że błędnie Rada Miejska w C. za podstawę prawną podjęcia przedmiotowej uchwały przyjęła art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepis ten stanowi, iż wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Naruszenie dyspozycji normy art. 24 "d" nie mieści się w zakresie przedmiotowym tego przepisu, gdyż skoro ustawodawca nie zakazał radnemu (lecz wójtowi) zawierania umów cywilnoprawnych, o których mowa w art. 24 "d" ustawy o samorządzie gminnym, to konsekwentnie nie ustanowił również wobec radnego sankcji za naruszenie tego zakazu. Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożyła Rada Miejska w C. i zarzuciła naruszenie art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego i orzeczenie o kosztach zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi wskazano, że z istoty pełnomocnictwa wynika, iż zakaz zawarty w art. 24 "d" ustawy o samorządzie gminnym dotyczy również powierzania radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej przez kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawej. Nadto podniesiono, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniem organu nadzoru, że należy wykluczyć dopuszczalność stosowania w drodze analogii przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a do przypadku powierzenia pracy radnemu na podstawie umowy cywilnoprawnej. Skarżący podniósł, że w takim przypadku organ nadzoru nie powinien ograniczać się do analizy zakazu wynikającego z treści przepisu art. 24 "d" ale również powinien dokonać analizy zakazów wynikających z treści art. 24 "e" i art. 24 "f". Analiza w takim zakresie jest szczególnie istotna z punktu widzenia zasady zakazu nadużywania stanowiska radnego Wojewoda P. w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej, generalnie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zważył co następuje: Zarzuty i argumenty skargi nie podważają legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dlatego też skarga podlega oddaleniu. Bezzasadne jest przede wszystkim twierdzenie skargi, że z istoty pełnomocnictwa wynika, iż zakaz zawarty w art. 24 "d" ustawy o samorządzie gminnym dotyczy również powierzania radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej, przez kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. Z faktu działania w charakterze pełnomocnika organu wykonawczego gminy nie wynika, iż korupcyjne działania pełnomocnika zostaną zarachowane na poczet działań mocodawcy. Tak samo zakaz działania korupcyjnogennego adresowany do mocodawcy – organu wykonawczego gminy, nie może ograniczać zakresu działania pełnomocników, chyba że pełnomocnik świadomie uczestniczy w podejmowaniu, na zlecenie mocodawcy, działań korupcyjnych. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2008r. (sygn. akt IISA/Ol 1027/07), że zakaz zawierania z radnym umowy cywilnoprawnej, powierzającej radnemu wykonywanie pracy, adresowany jest wyłącznie do wójta gminy. Z naruszeniem normy prawnej, regulowanej przepisem art. 24 "d" ustawy o samorządzie gminnym mielibyśmy do czynienia wówczas, gdy umowa została zawarta z radnym bądź przez samego wójta, bądź przez jego pełnomocnika, któremu wójt polecił zawarcie konkretnej umowy z radnym. Skoro ustawodawca, sformułowany w art. 24 "d" zakaz, skierował wprost do wójta, to skutkami naruszenia tego zakazu nie można obciążać radnego. Ewentualne konsekwencje może bowiem ponosić tylko adresat ustanowionego zakazu. Trafne jest zatem twierdzenie organu nadzoru, iż przepis art. 24 "d" nie precyzuje żadnej sankcji nakładanej na radnego ze względu na zawarcie umowy z wójtem. Brak jest zatem podstawy prawnej do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W niniejszej sprawie umowy zlecenia z radnym J. P. G. nie zostały zwarte przez Burmistrza Gminy C., lecz przez kierownika zakładu budżetowego Przedsiębiorstwo Robót Komunalnych [...]. Z okoliczności zawarcia umów nie wynika, aby zostały one zawarte na polecenie Burmistrza w celu umożliwienia wywierania wpływu przez radnego. Dyspozycja przepisu art. 24 "d" ustawy o samorządzie gminnym nie została zatem naruszona. Dopuszczalność zawarcia umowy z radnym przez kierownika zakładu budżetowego gminy wynika z interpretacji przepisów art. 24 "a" ora 24 "b" ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z powołanymi przepisami zarówno radny, jak i osoba wybrana na radnego nie może wykonywać pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której sprawuje lub uzyskała mandat, oraz nie może wykonywać funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej gminy. A contrario stwierdzić należy, iż osoba wybrana na radnego lub radny może wykonywać pracę w ramach stosunku pracy w jednostce organizacyjnej gminy, innej niż urząd gminy, z wyjątkiem funkcji kierownika lub z-cy kierownika tej jednostki. Skoro zatem radny może, w ramach stosunku pracy, pozostawać "szeregowym" pracownikiem jednostki organizacyjnej gminy, to – stosując argumentację a maiori ad minus – również kierownik takiej jednostki organizacyjnej może powierzyć radnemu gminy, wykonywanie pracy w tej jednostce organizacyjnej na podstawie umowy cywilnoprawnej. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa i orzekł, jak w sentencji, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).