II OSK 1624/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia del. WSA Jerzy Siegień Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Maszewska-Bącal po rozpoznaniu w dniu 20 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 221/08 w sprawie ze skargi B. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną. II OSK 1624 / 08 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lipca 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] grudnia 2007 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty Bielskiego z dnia [...] października 2007r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] października 2007 r. Starosta Bielski na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 33 i art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym), odmówił inwestorowi - [...][...]- Ośrodek Detoksykacyjno-Terapeutyczny wydania pozwolenia na roboty budowlane w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na mieszkalno - usługowy - rehabilitacja osób uzależnionych poza zakładem opieki zdrowotnej w K. przy ul. [...] na pgr [...] z powodu niezgodności z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kozy. Zdaniem organu I instancji przedmiotowa działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego symbolem MNr. Tereny MNr przeznacza się dla mieszkalnictwa o podwyższonym standardzie powierzchniowym działek o charakterze rezydencjonalnym, na których obowiązuje zakaz realizacji obiektów o innych funkcjach. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła B. K. - [...][...]- Ośrodek Detoksykacyjno - Terapeutyczny, wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Zdaniem strony odwołującej się planowane roboty budowlano-inwestycyjne nie naruszają ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Kozy. Działka, na której znajduje się budynek, leży wprawdzie na terenie jednostki MN, a zakaz dotyczy realizacji obiektów o innych funkcjach, w tym przypadku jednak trudno mówić o budowie nowego obiektu. Decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Wojewoda Śląski na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 82 ust. 3 Prawa budowlanego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowa działka zgodnie z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady Gminy Kozy Nr XXXV/263/2006 z dnia 29 czerwca 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Śląskiego z dnia 25 lipca 2006 r. Nr 86, poz. 2441) znajduje się częściowo w terenie oznaczonym symbolem MNr oraz częściowo w terenie oznaczonym symbolem Zo. Tereny oznaczone symbolem MNr przeznacza się dla mieszkalnictwa o podwyższonym standardzie powierzchniowym działek o charakterze rezydencjonalnym z zakazem realizacji obiektów o innych funkcjach niż mieszkalnictwo. Zatem zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jest zdaniem organu niedopuszczalna, bowiem byłby to już budynek o funkcji innej niż mieszkalna. Z kolei w terenie oznaczonym symbolem Zo (tereny zieleni, otwarte, pełniące funkcję ekologiczną oraz rolniczą) ustalono zakaz lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów tymczasowych. Realizacja usług podstawowych nie należących do kategorii przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, których uciążliwość zawiera się w granicach działki, jako uzupełnienie funkcji wiodącej możliwa jest natomiast jedynie w terenie oznaczonym symbolem MN, a przywołane przez stronę postanowienie "pozostałe ustalenia jak dla MN" (pkt 7 ustaleń dla MNr) dotyczy jedynie linii zabudowy. Wskazując na przytoczone wyżej względy organ II instancji stwierdził, iż brak jest podstaw do zmiany decyzji organu I instancji. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła B. K., zarzucając organowi: - wydanie decyzji niezgodnie z wnioskiem, który zdaniem strony dotyczył jedynie wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego dalszego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; - sprzeczność ustaleń ze stanem faktycznym przez przyjęcie, że na działce nr [...] istnieje zakaz modernizacji istniejących budynków; - działanie sprzeczne z Konstytucją poprzez pozbawienie praw nabytych. W odpowiedzi na wniesioną skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ stwierdził również, iż wniosek inwestora dotyczył wydania pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na mieszkalno- usługowy- rehabilitacja osób uzależnionych, a załączony do wniosku projekt budowlany obrazował zakres zmian koniecznych w celu dostosowania obiektu do funkcji usługowej, która miała być oddzielona od funkcji mieszkalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, bowiem kontrolowana decyzja nie jest dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, w kierowanym do Starostwa Powiatowego w Bielsku- Białej wniosku z dnia 10 września 2007 r. pełnomocnik inwestora D. M. działająca w imieniu Studio [...] arch. K. L. w B., wniosła o: 1) wydanie pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz 2) przyjęcie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego) na mieszkalno- usługowy (usługi nieuciążliwe) - rehabilitacja osób uzależnionych poza zakładem opieki zdrowotnej. Do wniosku dołączono między innymi 4 egzemplarze projektu zmiany sposobu użytkowania. Projekt przewidywał m.in. konieczność oddzielenia części mieszkalnej istniejącego budynku od części usługowej poprzez wprowadzenie osobnego wejścia oraz zamianę salonu z kuchnią na salę terapeutyczną i wydzielenie tej sali od korytarza. W części opisowej projektu wskazano nadto, iż realizacja projektu wymaga pozwolenia na budowę, a prace prowadzone być winny pod nadzorem osób posiadających wymagane uprawnienia budowlane. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, zakres rozpoznanego przez organy wniosku nie był ani w toku postępowania zmieniany, ani też w jakikolwiek sposób kwestionowany przez B. K. Także w odwołaniu B. K. podkreśliła, iż wniosek dotyczy planowanych robót budowlano - inwestycyjnych, jej zdaniem nie naruszających ustaleń planu miejscowego. W konsekwencji w żadnej mierze nie można dać wiary zawartemu w kierowanej do Sądu pierwszej instancji skardze oświadczeniu B. K., iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z wnioskiem, który dotyczył w rzeczywistości jedynie "wydania zaświadczenia o zgodności zamierzonego dalszego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego". Za bezzasadne Sąd pierwszej instancji uznał także zarzuty dotyczące błędnej interpretacji postanowień planu zagospodarowanie przestrzennego. Sąd stwierdził, że regulacja zawarta w art. 71 Prawa budowlanego zdaniem Sądu pierwszej instancji stanowi nie dopuszczającą wyjątków regułę, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest dopuszczalna jedynie po jej zgłoszeniu i nie wniesieniu przez właściwy organ sprzeciwu bądź, w przypadku konieczności dokonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę - po uzyskaniu w decyzji o pozwoleniu na budowę pozytywnego rozstrzygnięcia. Nadto zmiana taka bezwzględnie nie może pozostawać w sprzeczności z ustaleniami planu miejscowego. Sprzeczność taka rodzi, bowiem po stronie organu obowiązek wniesienia sprzeciwu w stosunku do wniesionego zgłoszenia bądź obowiązek odmownego rozstrzygnięcia w decyzji, o której mowa w art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego. W odniesieniu do takiej zmiany sposobu użytkowania obiektu, która wymaga uprzedniego dokonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, wymóg zgodności z planem miejscowym akcentuje także art. 35 ust. 1 ww. ustawy oraz odnoszący się do robót wymagających jedynie zgłoszenia art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy. W konsekwencji, zdaniem Sądu wydanie inwestorowi - B. K., pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu było w przedmiotowej sprawie prawnie niedopuszczalne. Jak bowiem wynika z akt sprawy przedmiotowa działka nr [...] położona jest częściowo na terenie oznaczonym w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy Kozy symbolem MNr, częściowo zaś na terenach zieleni, pełniących funkcję ekologiczną i rolniczą, oznaczonych symbolem Zo. Stosownie do postanowień planu na terenach Zo obowiązuje zakaz lokalizacji obiektów budowlanych za wyjątkiem obiektów tymczasowych, służących bezpośrednio produkcji rolnej lub obiektów rekreacyjnych, nie wymagających pozwolenia na budowę. Plan dopuszczał natomiast zachowanie dotychczasowych obiektów budowlanych z możliwością ich modernizacji. W myśl natomiast § 5 pkt 19 ww. planu tereny MNr przeznacza się dla mieszkalnictwa o podwyższonym standardzie powierzchniowym działek o charakterze rezydencjalnym. Dla terenów tych ustalono między innymi zakaz realizacji obiektów o innych funkcjach. W ocenie Sądu pierwszej instancji postanowienia wprowadzające w strefie MNr zakaz realizacji jakichkolwiek obiektów o innych funkcjach niż mieszkalnictwo o charakterze rezydencjalnym, nie przewidują żadnych wyjątków. Tym samym niedopuszczalnym jest sytuowanie w strefie tej obiektów usługowych, w tym przedmiotowego ośrodka rehabilitacji osób uzależnionych, niezależnie od tego czy realizacja ta stanowiłaby budowę nowego obiektu czy też efekt zmiany sposobu użytkowania. Błędny jest zatem podany w odwołaniu wywód skarżącej, iż na terenie MNr plan dopuszcza możliwość realizacji usług. Wskazane przez skarżącą funkcje odnoszą się, bowiem w planie nie do strefy MNr, lecz do terenów oznaczonych symbolem MN, stanowiących strefę odrębną. Plan miejscowy formułując ustalenia dla terenów oznaczonych symbolem MNr wskazuje wprawdzie w pkt 7, iż do strefy tej mają także zastosowanie ustalenia dotyczące strefy MN jednak jednoznacznie podkreślając, iż nie wszystkie ustalenia, a jedynie cyt. "pozostałe", a więc dotyczące tych kwestii, które dla strefy MNr nie zostały uregulowane w sposób szczególny. Tym samym do terenów MNr nie można odnieść postanowień dotyczących sytuowania usług w strefie MN, albowiem tereny MNr zastrzeżono w planie jedynie dla rezydencjalnego mieszkalnictwa, podkreślając bezwzględny zakaz realizacji obiektów o innych funkcjach. Zawarte natomiast w skardze rozważania strony dotyczące możliwości dokonania w strefie MNr modernizacji obiektów wykraczają poza przedmiotowy zakres sprawy, albowiem dotyczy ona nie modernizacji obiektu, lecz robót związanych ze zmianą sposobu jego użytkowania. Sąd pierwszej instancji podkreślił również, iż prowadzenie ośrodka umożliwiającego terapię osób uzależnionych niewątpliwie stanowi aktywność społecznie doniosłą, jednak przytoczone wyżej postanowienia planu miejscowego wykluczają sytuowanie na terenie przedmiotowej działki jakichkolwiek placówek usługowych. Ponadto Sąd zauważył, iż zarówno w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, jak też w uzasadnieniu decyzji Wojewody Śląskiego skoncentrowano się jedynie na niezgodności planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu z planem miejscowym. Nie wskazano natomiast precyzyjnie, których ze wskazanych w projekcie robót budowlanych odmowa dotyczy (do kwestii tych odniósł się organ II instancji dopiero w odpowiedzi na skargę). Wobec jednak oczywistej sprzeczności wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania budynku z postanowieniami planu uchybienie to nie mało wpływu na podjęte przez organy rozstrzygnięcia. Za nietrafiony Sąd pierwszej instancji uznał także zarzut naruszenia Konstytucji RP poprzez cyt. "pozbawienie praw nabytych". Choć strona obecnie wskazuje, iż ośrodek detoksykacyjny prowadził działalność gospodarczą jeszcze przed uchwaleniem planu miejscowego to jednak akta sprawy nie zawierają żadnych dokumentów wskazujących na to by, na taki sposób użytkowania przedmiotowego budynku skarżąca kiedykolwiek uzyskała zgodę. Także pełnomocnik skarżącej adwokat M. B. w trakcie rozprawy w dniu 10 lipca 2008 r. na pytanie Sądu oświadczył, że nie dysponuje jakimkolwiek dowodem na to, że przed uchwaleniem planu obiekt był legalnie użytkowany na potrzeby rehabilitacji osób uzależnionych. Z akt sprawy wynika natomiast, że w tym samym okresie, w którym toczyło się postępowanie przed organem I instancji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przekazano pismo D. B. w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku. Postępowanie takie wówczas nie zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wszczęte, albowiem inwestor wstrzymał użytkowanie obiektu do czasu uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania. Natomiast jak wynika z przedłożonej Sądowi pierwszej instancji dokumentacji już po wydaniu decyzji organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bielsku pismem z dnia 3 stycznia 2008 r. powiadomił inwestora o terminie oględzin, mających na celu zbadanie zgodności z prawem dokonanej zmiany sposobu użytkowania obiektu. Oględziny te w dniu 22 stycznia 2008 r. zostały przeprowadzone, a w ich trakcie ustalono, iż Firma [...][...]prowadzona obecnie przez B. K., uprzednio od 2004 r. prowadzona była przez byłych właścicieli nieruchomości. Budynek obejmuje część usługową wykorzystywaną na cele firmy obejmującą pomieszczenie terapeutyczne w przyziemiu oraz część kuchenną i hotelową na kondygnacji parteru i piętra. Także i z powyższych przyczyn uwzględnienie wniosku strony w części dotyczącej zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku nie było możliwe. W myśl bowiem art. 71 Prawa budowlanego zgłoszenia takiej zmiany dokonać należy przed jej uskutecznieniem, nie zaś dopiero po faktycznej zmianie mieszkalnej funkcji budynku na funkcję usługową, co czyni wniosek w tej części bezprzedmiotowym. Mając powyższe okoliczności na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. K., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji, wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy; 2. art. 3 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę prawidłowości stosowania przez organ administracyjny norm regulujących postępowanie dowodowe i trafność ustaleń, jakoby zamierzenie inwestycyjne skarżącej wymagało uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku. Autor kasacji wskazał, iż uchybienie powyższe, skutkujące zaakceptowaniem błędnych ustaleń faktycznych oraz nietrafną oceną zasadności zarzutów skargi i błędnym rozstrzygnięciem sprawy, wywarły istotny wpływ na treść zaskarżonego orzeczenia. II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego: 1. art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, iż planowany przez skarżącą sposób użytkowania budynku polegający na prowadzeniu niewielkiego ośrodka terapeutycznego jest równoznaczny z podjęciem w obiekcie budowlanym działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno- sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, a przez to bezzasadne rozszerzenie zakresu normowania przepisu; 2. art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem skarżącej nie wymagało wykonania robót budowlanych określonych w art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego; 3. art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez jego niezastosowanie. Wskazując na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała na prawidłowy w jej ocenie pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, iż wniosek skarżącej skierowany do Starosty w Bielsku - Białej dotyczył wydania pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania oraz przyjęcia zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Jak podkreśliła, dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zainicjowanej złożeniem ww. wniosku niezbędnym było więc ustalenie, niezależnie od subiektywnego przekonania wnioskodawcy, czy inwestor zamierza wykonywać w budynku roboty budowlane, jeżeli tak - to które z nich objęte są wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę, a które wymagają jedynie zgłoszenia. Ponadto należało ustalić, czy w istocie wnioskodawczyni zamierza zmienić sposób użytkowania budynku w rozumieniu przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Skarżąca podkreśliła również, iż organy administracyjne nie są związane treścią żądań stron postępowania, a ich obowiązkiem jest ocena ich zasadności z punktu widzenia przepisów prawa materialnego. W wypadku ustalenia, iż żądanie wydania rozstrzygnięcia administracyjnego nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa organ winien stwierdzić niedopuszczalność orzekania, co do istoty sprawy i wydać postanowienie o umorzeniu postępowania. Zdaniem skarżącej przepis art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego, będący podstawą rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji stosowany może być jedynie w wypadku konieczności wykonania robót budowlanych w celu zmiany sposobu użytkowania budynku, przy czym tryb postępowania uzależniony jest od faktu, czy wykonanie tych robót wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czy też są to roboty objęte obowiązkiem zgłoszenia. W ustalonych w sprawie okolicznościach bezspornym jest, iż zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem skarżącej nie dotyczyło wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, jego odbudowy, rozbudowy, nadbudowy, ani wykonywania w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Jak podkreśliła skarżąca zamierzenia inwestycyjnego objętego ww. wnioskiem, nie można uznać za roboty budowlane określone w art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego. Tym samym do zamierzonych przez skarżącą prac nie należało stosować wymogów określonych w art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego, albowiem przepis ten ma zastosowanie jedynie w wypadku konieczności wykonania robót budowlanych w rozumieniu ustawy. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji wspomnianego przepisu w okolicznościach sprawy było więc nieprawidłowe. Przywołując treść art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego skarżąca podniosła również, iż wykreślenie z tekstu ustawy uprzednio obowiązującego pkt 1 ust. 1, pomimo użycia przez ustawodawcę określenia "w szczególności", definicję pojęcia "zmiana sposobu użytkowania" należy konstruować przez ścisłe odniesienie się do uregulowania zamieszczonego w cytowanym pkt 2 ust. 1. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, iż prowadzenie ośrodka terapeutycznego dla kilku osób stanowi działalność zmieniającą warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Działalność zamierzona przez skarżącą nie jest objęta reglamentacji prawną i nie wymaga uzgodnień ani zezwoleń. W związku z zaplanowaniem ośrodka na pobyt jedynie kilku osób nie jest ona związana z pogorszeniem warunków bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa pracy, zdrowotnych, higieniczno- sanitarnych ani ochrony środowiska. Można zasadnie, więc przyjąć założenie, iż w budynku nie przebywałaby liczba osób większa niż w dotychczasowym budynku pełniącym funkcję mieszkalną, nie prowadzona byłaby również żadna ryzykowna działalność. Wskazując na powyższe okoliczności skarżąca podkreśliła także, iż poprzez dokonanie błędnej, rozszerzającej wykładni art. 71 ust.1 pkt 2 Prawa budowlane Sąd pierwszej instancji w sposób nieuzasadniony rozszerzył sferę prawnej reglamentacji w dysponowaniu indywidualnymi budynkami, ograniczając tym samym zakres swobody przysługującej skarżącej. Błędnym zatem jest zapatrywanie, jakoby zamiar prowadzenia ww. budynku mieszkalnym działalności polegającej na utworzeniu niewielkiego ośrodki terapeutycznego wymagał poddaniu się procedurom związanym z postępowaniem w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku. Skarżąca wskazała także, iż organy administracyjne naruszyły obowiązek z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. dokonania ustaleń faktycznych w sposób kompleksowy, wszechstronny i zgodny z zasadą prawdy materialnej. Obowiązek ten nie został w żaden sposób wyłączony w odniesieniu do ustaleń dotyczących twierdzeń przytoczonych przez stronę we wniosku, co do założenia o potrzebie uzyskania pozwolenie na budowę oraz co do konieczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Zgodnie natomiast z art. 3 i art. 134 p.p.s.a. obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było dokonywanie kompleksowej oceny zaskarżonej decyzji. Temu obowiązkowi Wojewódzki Sąd Administracyjny uchybił, naruszając w ten sposób art. 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne i nie umotywowane przyjęcie, iż organ administracyjny przeprowadził prawidłowe, wszechstronne wyczerpujące postępowanie dowodowe i dokonał trafnych ustaleń, iż skarżąca winna uzyskać pozwolenie na budowę i dokonać zgłoszenia w trybie art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Odnosząc się natomiast do wywodów Sądu dotyczących ciążącego na organie administracyjnym obowiązku odmowy udzielenia pozwolenia budowlanego w przypadku zmiany sposobu użytkowania niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego skarżąca wskazała, iż stanowisko to nie uwzględnia skutków zastosowania przepisu art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Autor kasacji stwierdził, iż pomimo niezgodności sposobu użytkowania objętego wnioskiem z zapisami aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na skutki zastosowania art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawnie możliwe byłoby dalsze korzystanie z terenu w sposób dotychczasowy, co obligowałoby organ do pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku legalizacyjnego. W ocenie skarżącej błędy co do wykładni i stosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 oraz art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego skutkowały niewłaściwą subsumcją ustalonego stanu faktycznego. Nietrafnie zaniechano także zastosowania art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. stwierdzić trzeba, iż jest ona pozbawiona uzasadnionych podstaw. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania tj. art. 3 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., wskazać należy, iż jest on chybiony. Autor skargi kasacyjnej uzasadniając naruszenie powyższych norm prawa procesowego, stwierdził, iż zaskarżonym wyrokiem Sąd wadliwie zaakceptował stanowisko organów, które błędnie ustaliły, że zamierzenie inwestycyjne wymagało uzyskania pozwolenia na budowę oraz zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania. Analizując przytoczony wyżej zarzut i jego argumentację wskazać należało na treść samego wniosku strony wnoszącej kasację złożonego do organu. We wniosku tym, sporządzonym przez D. M. - pełnomocnika skarżącej B. K. [...][...] Ośrodek Detoksykacyjno - Terapeutyczny w K., zwrócono się do Starostwa Powiatowego w Bielsku - Białej o wydanie pozwolenia na roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania (art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego) oraz o przyjęcie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania (art. 71 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego) budynku mieszkalnego na mieszkalno - usługowy (usługi nieuciążliwe) - rehabilitacja osób uzależnionych poza zakładem opieki zdrowotnej, położonego w K. przy ul. [...]. W załączonym przez skarżącą do wniosku projekcie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalno- usługowego do ww. budynku w wykazie zmian do projektu wskazano, iż zmiany obejmą oddzielenie części mieszkalnej od części usługowej poprzez wprowadzenie osobnego wejścia oraz zamiany salonu z kuchnią na salę terapeutyczną, a ponadto obejmują wydzielenie tej sali od korytarza. W uwagach końcowych do powyższego projektu wskazano, iż ww. projekt architektoniczny uzyska ważność wraz z pozwoleniem na budowę oraz, że wszystkie prace należy prowadzić pod nadzorem osób posiadających wymagane uprawnienia budowlane. Ponadto w odwołaniu od decyzji organu I instancji B. K. podkreśliła, że wniosek dotyczy planowanych robót budowlanych. Z powyższego prawidłowo wywnioskowały więc organy administracyjne, a Sąd pierwszej instancji trafnie podzielił ustalenia, iż przedmiotem niniejszego postępowania było wydanie pozwolenia na roboty budowlane w związku ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego. Prawidłowo organy administracyjne obu instancji skupiły się na kwestii zgodności planowanego sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, chociaż co zasadnie też zauważono w skarżonym wyroku wadą postępowania administracyjnego był brak oceny, których ze wskazanych w projekcie robót budowlanych odmowa dotyczy. Wobec jednak oczywistej sprzeczności wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania budynku z postanowieniami planu uchybienie to nie mało wpływu na podjęte przez organy rozstrzygnięcie. Zasadnie oczywiście stwierdzono we wniesionej kasacji, iż "organ administracyjny rozstrzygając daną sprawę administracyjną zobowiązany jest zbadać, czy żądanie wniosku nadaje się do uwzględnienia również pod kątem zagadnienia, czy wniosek nie wykracza poza rzeczywisty prawny obowiązek ciążący na stronie". I to właśnie w przedmiotowej sprawie uczyniono. Nie jest dopuszczalne ze strony organów modyfikowanie wniosków, czy też wyjaśnianie przez organ ich treści w sytuacji gdy wniosek strony wszczynający postępowanie administracyjne nie budzi wątpliwości. W niniejszej sprawie wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia na przeprowadzenie określonych robót budowlanych i zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania dotychczasowego obiektu, nie budził wątpliwości, tak co do przedmiotu, jak i zakresu, a załączone do wniosku projekty budowlane jedynie służyły potwierdzeniu treści samego wniosku. Wbrew odmiennym wywodom kasacji, organ administracyjny nie był uprawniony do zanegowania zamiaru skarżącej, a dotyczącego wykonania w budynku robót budowlanych. Prawidłowo więc przyjęto, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu wiąże się z wykonaniem określonych robót budowlanych. Tym samym Sąd pierwszej instancji prawidłowo dokonał kontroli legalności skarżonej decyzji i to we wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy aspektach, co czyni stawiany zarzut naruszenia art. 3 i art. 134 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. nieskutecznym. W konsekwencji wskazanych wyżej okoliczności i wobec trafności skarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji, nie mógł zostać też uwzględniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie. Na uwzględnienie nie zasługiwały także stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego to jest art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię tej normy. W myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (według jego treści obowiązującej na dzień wydania kontrolowanej decyzji) "Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń." Zważywszy więc na treść tej normy Sąd pierwszej instancji był uprawniony zaakceptować prezentowane w kontrolowanej decyzji stanowisko, iż planowany przez skarżącą sposób użytkowania budynku polegający na prowadzeniu "niewielkiego ośrodka terapeutycznego" jest równoznaczny z podjęciem w obiekcie budowlanym działalności usługowej, o jakiej mowa w omawianym wyżej przepisie. Tym samym wadliwym jest stanowisko autora kasacji, iż bezzasadne rozszerzono zakres normowania art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie jest zasadny również kolejny zarzut kasacji dotyczący naruszenia art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, bowiem zdaniem strony wnoszącej kasację zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem skarżącej nie wymagało wykonania robót budowlanych określonych w art. 3 ust. 7 Prawa budowlanego. Stwierdzić należy, iż przepis art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego stanowi "Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę." Omawiana norma nie była w sprawie stosowana, bowiem zgody w niniejszej sprawie nie udzielono na wskazaną we wniosku inwestora zmianę sposobu użytkowania, a ta w sytuacji określonej w art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę. Zawarte w tym przepisie regulacja ma odróżnić sytuację, gdy ze zmianą sposobu użytkowania związane jest wykonanie robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, wówczas bowiem do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4 (ust. 6) Prawa budowlanego. Tym samym zarzut kasacji "niewłaściwego zastosowania" powyższego przepisu uznać należy za nieuprawniony. Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 35 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), przy czym uchybienie tej normie skarżąca upatruj w fakcie jej niezastosowania. Z treści wskazanego przepisu wynika, iż "Tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania." Określone we wskazanym wyżej przepisie domniemanie możliwości wykorzystania terenów w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu, nie można odnieść do sytuacji przedstawionej w rozpoznawanej sprawie, bowiem dla terenu na którym usytuowano obiekt objęty planowaną zmianą sposobu jego użytkowania uchwalono plan, obiekt o funkcji mieszkalnej na tym terenie się już znajduje, a planowana zmiana określona jako usługowo - mieszkalna nie jest w planie nie tylko przewidziana na danym terenie, ale co dla sprawy istotne jest zakazana. Mając powyższe okoliczności na uwadze, nie stwierdzając nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.