II OSK 1783/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Wiesław Morys (spr.) Protokolant Renata Sapieha po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. i L. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 328/08 w sprawie ze skargi I. K. i L. K. na decyzję Kujawsko - Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 11 lipca 2008 roku, w sprawie oznaczonej sygnaturą akt II SA/Bd 328/08 w przedmiocie rozbiórki, oddalił skargę I. K. i L. K. na decyzję Kujawsko-Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008r. Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust.1 pkt 2, art. 83 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm. ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Aleksandrowie Kujawskim nakazał skarżącym I. i L. K. rozbiórkę wiaty usytuowanej od strony wschodniej, polegającą na usunięciu 4 słupów z 2 zespolonych ceowników, usytuowanych w granicy, konstrukcji dachu i zadaszenia w kształcie trapezu o szerokości 6,85 m od ulicy [...] i długości 13,31 m od strony działek [...] i [...] i wysokości 4,70 m, dobudowanej do budynku mieszkalnego położonego w Ciechocinku przy ul. [...], na działce nr [...]. Organ nadzoru budowlanego w toku przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustalił, iż wyżej wymieniona wiata została zbudowana w kwietniu 2002 r., bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powołując się na orzecznictwo oraz Polską Klasyfikację Obiektów Budowlanych organ stwierdził, iż wiata stanowi obiekt budowlany, który jest budynkiem szczególnego rodzaju. Jest to pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet tych ścian pozbawione. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dniu wszczęcia postępowania, pozwolenia na budowę nie wymagała budowa wiat o powierzchni zabudowy do 10 merów kwadratowych. Wiata wybudowana przez I. i L. K. zajmuje powierzchnię 40 metrów kwadratowych, a więc jej budowa była objęta wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę. Ponadto, ponieważ wiata stanowi szczególnego rodzaju budynek, przy jej budowie mają zastosowanie przepisy określone w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140), w tym § 12 ust. 4 dotyczący usytuowania budynków w odpowiedniej odległości od granicy z działką sąsiednią. Obowiązujące w trakcie realizacji budowy przepisy zakładały, iż taka odległość winna wynosić od 3 do 4 metrów w zależności od usytuowania otworów w ścianach. Jedynie w przypadku uzyskania pozwolenia wydanego przez ministra można usytuować obiekt w odległości 1,5 metra lub w granicy działki. O uzyskanie takiej zgody należy wystąpić przed przystąpieniem do budowy. Słupy stalowe zamontowane na stopach fundamentowych stanowiące część konstrukcyjną wiaty zostały posadowione w granicy działki bez wymaganej zgody ministra, a więc z naruszeniem przepisów w/w rozporządzenia. Z uwagi na to, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wykonany bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na mocy art. 48 ustawy Prawo budowlane wydano nakaz rozbiórki. Odwołując się od tej decyzji I. K. i L. K. wnieśli o jej uchylenie. W uzasadnieniu odwołania podali, iż organ I instancji błędnie przyjął, że wiata i jej zadaszenie stanowi odrębny obiekt budowlany, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego, a co za tym idzie wydanie wadliwego rozstrzygnięcia. W ocenie skarżących budynek, taras i zadaszenie nad tarasem stanowią bowiem całość użytkowo-funkcjonalno-techniczną. Odwołujący się wskazali też na odrębne postępowanie, w którym zostali zobowiązani do przedstawienia projektu zamiennego z uwzględnieniem odstępstw od pierwotnego projektu. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] marca 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a, art. 48 ust. 1, art. 81 ust.1 pkt 2 w związku z art. 83 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną odwołaniem decyzję. Organ ten stwierdził, iż Państwo I. i L. K. w ramach przeprowadzonego remontu z rozbudową dachu, dokonanego na podstawie stosownego pozwolenia Starosty Powiatowego, dobudowali do istniejącego budynku mieszkalnego wiatę stanowiącą odrębną konstrukcję oraz nie będącą funkcjonalnie związaną z obiektem. Na wybudowanie powyższego obiektu skarżący nie posiadali pozwolenia, czym naruszyli art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji na budowę. Nadto usytuowanie wiaty w granicy działki jest niezgodne z regulację zawartą w § 12 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych obowiązujących w czasie budowy..., jak też z obecnie obowiązującym § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). W oparciu o ustalony stan faktyczny wojewódzki organ nadzoru budowlanego uznał, iż organ I instancji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie nakazując rozbiórkę obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, a zatem postąpił zgodnie z regulacją zawartą w art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Na koniec wskazał, iż zapadłe decyzje w trybie art. 51 Prawa budowlanego zostały uchylone w trybie instancyjnym, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy skargę na decyzję z dnia 28 kwietnia 2006 r. wyrokiem z dnia 25 stycznia 2007 r. (sygn. akt II SA/Bd 564/06) oddalił. Ten tryb nie ma w sprawie zastosowania. Skargę na decyzję z dnia 18 marca 2008 r. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy małżonkowie I. i L. K.. Wyrażając niezadowolenie z treści zaskarżonego rozstrzygnięcia wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania celem przeprowadzenia postępowania naprawczego i zalegalizowania architektonicznego kształtu budynku powstałego w wyniku przeprowadzonej rozbudowy i remontu. Zdaniem małżonków K. organy błędnie uznały za "wiatę" część dachu budynku wspartą na czterech słupach stanowiącą integralną część tego budynku. Skarżący przyznali, że dobudowali część dachu poza zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę z dnia 23 maja 2001 r. Zaakcentowali, że samo wyjście poza projekt oraz realizacja rozbudowy etapami nie może stanowić podstawy do uznania dobudowanej części budynku za wiatę stanowiącą obiekt budowlany. W ocenie skarżących w takiej sytuacji winno znaleźć zastosowanie postępowanie naprawcze prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Postępowanie takie już co prawda się toczyło, ale na skutek działań skłóconej z nimi sąsiadki nie przyniosło rezultatu. Odpowiadając na skargę Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Budowlany w Bydgoszczy wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W nawiązaniu do zarzutów podniesionych w skardze wyjaśnił, iż bezspornym w sprawie jest, że przedmiotowa wiata została wybudowana bez wymaganego prawem pozwolenia. Dobudowaną część obiektu określono jako wiatę nie tylko w rozstrzygnięciach organów nadzoru budowlanego, ale w załączonym do akt sprawy dzienniku budowy kierownik budowy stwierdził samowolne wykonanie konstrukcji dachu oraz wiat od strony sąsiada, wnosząc o dokonanie uaktualnienia projektu i uzyskanie zgody sąsiada. Również w projekcie zamiennym wykonanym przez J. J. znajduje się wpis, zgodnie z którym po obu stronach budynku dobudowano wiaty-zadaszenia oparte na słupach. Powołując się na orzecznictwo sądowe stwierdził, iż nakaz rozbiórki wydaje się wtedy, gdy nie jest możliwe doprowadzenie wybudowanego obiektu do stanu zgodnego z prawem. W takiej sytuacji nie znajduje zastosowania regulacja zawarta w art. 51 Prawa budowlanego, co sugerują skarżący w skardze. Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, iż organy orzekające obu instancji prawidłowo ustaliły stan faktyczny i wydały w oparciu o obowiązujące przepisy prawa materialnego prawidłowe rozstrzygnięcie. Nie dopuściły się również uchybień proceduralnych w stopniu, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu skarżący ewidentnie naruszyli art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Wykonana przez skarżących konstrukcja dobudowana do istniejącego budynku nie była związana funkcjonalnie z istniejącym obiektem, nie była również zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, gdyż zgodnie z regulacją art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego obowiązującego w trakcie wszczęcia postępowania zgłoszenia wymaga budowa wiaty o powierzchni zabudowy do 10 m kwadratowych. Tym samym przedmiotowa wiata o wymiarach 6,85 m x 13,31 m i wysokości w kalenicy 4,70 m była objęta wymogiem uzyskania pozwolenia na budowę. Sąd podzielił zaprezentowane w sprawie stanowisko organów, iż dobudowanie do istniejącego budynku wiaty nie stanowi istotnego odstąpienia od wydanego pozwolenia w zakresie remontu dotyczącego rozbudowy dachu istniejącego budynku, ale jest odrębnym obiektem spełniającym inną funkcję niż budynek mieszkalny. Wobec zakwalifikowania wiaty jako odrębnego obiektu budowlanego nie mają zastosowania w sprawie regulacje zawarte w art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego zasadnie zastosowały art. 48 cytowanej powyżej ustawy, zgodnie z którym gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, przy uwzględnieniu interesu prawnego wszystkich stron wydaje się nakaz rozbiórki. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. K. i L. K., którzy powołując się na zarzut z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a, domagali się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Wnoszący skargę kasacyjną wnioskowali również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1. naruszenie art. 3 ust. 2 Prawa budowlanego zawierającego definicję budynku poprzez uznanie konstrukcji zadaszenia za wiatę 2. naruszenie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego nakazującego rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę poprzez jego zastosowanie w sprawie 3. naruszenie art. art. 50 i 51 Prawa budowlanego przewidujących nałożenie przez organ administracji obowiązku sporządzenia i przedstawienia w określonym terminie projektu budowlanego zamiennego poprzez jego niezastosowanie 4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 173, poz. 1269) i art. 145 § 1 ust. 1 pkt c P.p.s.a poprzez brak należytego skontrolowania zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i błędne uznanie, że zapadłe decyzje nie naruszają prawa 5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 8 k.p.a. poprzez uznanie wykonanych przez skarżących konstrukcji w jednym przypadku za zadaszenia w innym zaś za wiaty. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor zaakcentował, iż zrealizowana przez skarżących konstrukcja zadaszenia nie może być zakwalifikowana jako wiata, która jest definiowana jako szczególny rodzaj budynku, gdyż nie jest oparta na fundamencie. Bowiem zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane budynek to obiekt budowlany trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach. Przedmiotowe zadaszenie nie posiada samodzielnej konstrukcji, posiada jedynie podparcia po zewnętrznym zarysie obiektu natomiast w części przylegającej do budynku, konstrukcję wsporczą stanowi budynek mieszkalny. Zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnie uznał przedmiotową konstrukcję zadaszenia za odrębny obiekt budowlany i w konsekwencji błędnie przyjął, iż organy administracji poprawnie zastosowały przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, a co z tym związane niezasadnie nie zastosowały przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bydgoszczy ponownie podkreślił fakt wybudowania wiaty z bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Zdaniem udzielającego odpowiedzi na skargę Inspektora dobudowana do istniejącego budynku wiata stanowi odrębny obiekt pełniący inną funkcję niż budynek mieszkalny do którego została dobudowana. W istniejącym stanie faktycznym nie znalazł on podstaw do zastosowania art. 51 ustawy Prawo budowlane, gdyż uznał, iż nie sposób zakwalifikować budowy odrębnego obiektu budowlanego jako istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu remontu innego. Dołączony do akt sprawy projekt E. D. nie obejmował bowiem wybudowania wiat. Zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane było zatem całkowicie uzasadnione i prawidłowe. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest jej granicami, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Takich okoliczności w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych przez art. 174 P.p.s.a., chociaż jako jedyną podstawę wskazano w niej podstawę z art. 174 pkt 1 P.p.s.a., w pierwszej kolejności prezentując zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Pierwszy z nich dotyczący charakteru obiektu będącego przedmiotem postępowania okazał się chybiony, gdyż dokonana przez Sąd I instancji ocena rodzaju obiektu podlegającego rozbiórce okazała się trafna, przeto nie doszło do naruszenia przepisu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego. W istocie art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego rozróżnia - w uproszczeniu rzecz ujmując - następujące obiekty budowlane: budynki, budowle i obiekty małej architektury. Pojęcia te rozwinięte zostały w dalszych punktach tego przepisu. Gwoli ścisłości trzeba wspomnieć jeszcze o tymczasowym obiekcie budowlanym, opisanym w art. 3 pkt 5 tej ustawy. Wszak tylko sprecyzowany w punkcie 2 "budynek" ma wśród określających go elementów wymóg trwałego związania z gruntem (nadto też wydzielenia z przestrzeni za pomocą przegród oraz fundamenty i dach). Sporny w sprawie obiekt, nie wykazujący tych cech, nie jest zatem budynkiem. Nie jest też obiektem małej architektury, którego przykładowe wyliczenie przedstawia art. 3 pkt 4 Prawa budowlanego, ani tymczasowym obiektem budowlanym, bo nie spełnia zawartych w przywołanych przepisach kryteriów. Jest zatem budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 tej ustawy, która charakteryzuje się m.in. tym, że nie jest ani budynkiem ani obiektem małej architektury, przy czym cytowany przepis zawiera przykładowe wyliczenie obiektów, jakie mogą być zaliczone do tej kategorii. Wiata w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego jest więc szczególnym rodzajem obiektu budowlanego. I konstatacja ta nie wynika z błędu powielonego przez Sąd I instancji za organem ani nawet za kierownikiem budowy, który dokonał wpisu w dzienniku budowy, jak też nie jest to zwrot potoczny, któremu można byłoby nadać inną treść. Zarówno wpis, jak też podnoszone dalsze ewentualne działania kierownika budowy dla prawidłowego zakwalifikowania obiektu nie mają znaczenia. A skoro tak, to z uwagi na powierzchnię zabudowy (40 m. kw.) jej budowa objęta była pozwoleniem na budowę (art. 28 ust. 1 w związku z art. 29 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego). Poza sporem jest, że inwestorzy takim pozwoleniem nie dysponują, bowiem uzyskali jedynie pozwolenie na remont z rozbudową dachu na budynku mieszkalnym. Zatem budowę rozpoczęli niezgodnie z prawem. W takiej sytuacji art. 48 ust.1 Prawa budowlanego nakazuje rozbiórkę obiektu. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej słusznie Sąd Instancji uznał, iż ograny zasadnie nie zastosowały przepisu art. 48 ust. 2 tej ustawy, gdyż budowa narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Poza sporem jest bowiem okoliczność, że obiekt objęty skarżoną decyzją jest usytuowany w granicy działki sąsiedniej, przy czym inwestorzy nie dysponują zgodą na odstępstwo od tych przepisów, o jakim mowa w art. 9 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy zarzuty naruszenia art. 48 ust. 2 i art. 50 (bez sprecyzowania jego jednostki redakcyjnej) oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie mogły odnieść skutku. W tym miejscu godzi się wytknąć autorowi skargi kasacyjnej, że identyczność konstrukcji "zadaszenia" z konstrukcją objętą pozwoleniem na budowę, nie ma znaczenia dla oceny jej legalności, bowiem nie zmienia to faktu braku pozwolenia na budowę tego obiektu. Błędny jest też jego pogląd, jakoby wiata była nierozerwalnie związana z budynkiem mieszkalnym, gdyż nie stanowi jego części składowej, a w rozumieniu cywilistycznym ewentualnie przynależność, zatem nie dzieli losu obiektu "głównego". Nie stanowi jednej funkcjonalnej całości także choćby z tego powodu, że ma inny charakter i przeznaczenie. Ma samodzielną konstrukcję w sensie pozwalającym na jej odłączenie bez uszkodzenia budynku mieszkalnego. W konsekwencji czego eksponowane naruszenie przez Sąd Instancji przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, art. 145 § 1 pkt 1 (błędnie oznaczony jako ust.1) lit. c (błędnie oznaczona jako punkt c) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie dość, że nie wyartykułowane w części wstępnej skargi kasacyjnej jako jedna z podstaw kasacyjnych, to w rzeczywistości nie miało miejsca. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy dokonał bowiem prawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji i doszedł do poprawnego wniosku o jej zgodności z prawem. Przesłanką do tej konkluzji było przeprowadzenie postępowania administracyjnego w zgodzie z procesowymi regułami, w tym zawartą w art. 8 k.p.a. Zatem zarzut naruszenia tego przepisu również okazał się chybiony. Mając na uwadze wszystkie przedstawione okoliczności sprawy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji niniejszego wyroku.