I OSK 1270/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie NSA Alicja Plucińska-Filipowicz (spr.) del.WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Edyta Pawlak po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Pilskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Po 433/08 w sprawie ze skargi "[...]"[...] Sp. j. w S. Ł. na akt Starosty Pilskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdy oddala skargę kasacyjną. I OSK 1270/08 U z a s a d n i e n i e Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 11 lipca 2008 r. sygn. akt II SA Po 433/08 po rozpoznaniu skargi [...] Sp.j. w S. na czynność Starosty Pilskiego z dnia [...] grudnia 2007 r. w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu - uchylił zaskarżoną czynność. W uzasadnieniu wyroku podano, iż skarżący zwrócił się do Starosty Pilskiego o stwierdzenie, w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej - nadpłaty w kwocie 325 zł w uiszczonej opłacie za wydanie karty pojazdu o numerze rejestracyjnym [...]. Starosta stwierdził, że droga administracyjna w danej sprawie jest niedopuszczalna, zaś wnioskodawca może dochodzić praw jedynie przed sądem powszechnym. Strona odwołała się od stanowiska Starosty do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile podnosząc, że uważa je za decyzję administracyjną. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało sprawę, zgodnie z właściwością do Starosty Pilskiego twierdząc, że ma w sprawie zastosowanie art. 261 kpa bowiem zakwestionowany obowiązek uiszczenia opłaty nie stanowił obowiązku podatkowego. Pismo strony nazwane odwołaniem powinno być potraktowane przez Starostę jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 ( 3 ppsa. Pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Starosta Pilski podtrzymał dotychczasowe stanowisko co do braku możliwości rozpatrzenia wniosku o zwrot uiszczonej opłaty za wydanie karty pojazdu, który to obowiązek /uiszczenia opłaty/ nie może być traktowany jako obowiązek o charakterze podatkowym. Skargę na powyższe strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu twierdząc, że w sprawie ma zastosowanie Ordynacja podatkowa a przedmiotowa opłata stanowi świadczenie o charakterze daniny publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga jest zasadna. W pierwszym rzędzie Sąd powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 stwierdzającą, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu uiszczonej na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa. Opłata za wydanie karty pojazdu nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej głównym celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, do załatwienia spawy o zwrot tej opłaty nie mogą mieć zatem zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej o zwrocie podatku. Nie ma też podstaw do przyjęcia, ze taką sprawę organ może załatwić w drodze decyzji administracyjnej według przepisów kpa, gdyż ustawa Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat, a z przepisów kpa nie można wyprowadzić zasady, iż każde żądnie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej. Obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, a więc obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego wynikającego z przepisów prawa, co powoduje, że organ administracji jest w sprawie właściwy nie ma podstaw jednak do rozstrzygania żądania strony w sprawie przedmiotowej opłaty w drodze decyzji administracyjnej, lecz odnosząc się do tego obowiązku podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzjami lub postanowieniami, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 ( 2 pkt 4 ppsa. Słusznie więc w ocenie Sądu Starosta Pilski rozstrzygnął sprawę w innej formie niż decyzja, nie przysługiwało zatem stronie odwołanie do organu II instancji, lecz skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa przez organ administracji, na co uwagę zwróciło Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Stąd też odwołanie od pisma Starosty z dnia [...] grudnia 2007 r. trafnie zostało zakwalifikowane jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 52 ( 2 ppsa. Sąd podzielił też stanowisko strony w kwestii prawa do żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jako usprawiedliwionego treścią uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/2004, OTK-A 2006/1/3, w którym Trybunał wyraził pogląd, że określenie w drodze rozporządzenia opłaty, której wysokość nie pozostaje w związku z kosztami świadczonej usługi, jest sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP i wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego. Opłaty pobierane w oparciu o przepisy niekonstytucyjne są w istocie opłatami nienależnymi, co do których nie zachodził obowiązek ich uiszczenia. Na podmiocie, który pobrał opłatę w wysokości nienależnej ciąży obowiązek zwrotu nadpłaty. Organy stosownie do art. 6 kpa działają na podstawie przepisów prawa, zaś art. 8 Konstytucji wskazuje, że jest ona najwyższym źródłem prawa w Rzeczypospolitej Polskiej i nakazuje stosować jej przepisy bezpośrednio, o ile sama Konstytucja nie stanowi inaczej, co w ocenie Sądu oznacza, że organy administracji publicznej są bezpośrednio związane Konstytucją a w konsekwencji mają obowiązek odmówić stosowania przepisów prawa, które stoją w sprzeczności z ustawą zasadniczą. Na organie administracji publicznej spoczywał obowiązek podjęcia działań gwarantujących rozstrzygnięcie sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawnych pozostających w zgodzie z Konstytucją. Zdaniem Sądu zaskarżona czynność została podjęta z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 i art. 217 Konstytucji oraz art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Pilski reprezentowany przez radcę prawnego, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie wobec przyjęcia, że Starosta Pilski pobierając opłatę za wydanie karty pojazdu naruszył art. 8. art. 217 Konstytucji RP oraz art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz że nie powinien był stosować przepisów obowiązującego w czasie pobierania opłaty rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie opłaty za kartę pojazdu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi się, iż Trybunał Konstytucyjny uznając za niezgodny z Konstytucją przepis ( 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jednocześnie odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. celem umożliwienia wprowadzenia do tego czasu, bez pozbawiania powiatów odpłatności za ich czynności, nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji. Zaznaczył też, że do czasu zmiany niekonstytucyjnych przepisów, powiaty mogą pobierać opłaty za wydawanie karty pojazdu. Starosta Pilski zatem do czasu uchylenia przedmiotowego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, był nie tylko uprawniony, ale i zobowiązany do pobierania opłat za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł. Zdaniem strony nie budzi wątpliwości, że wyrok odnosi skutek wyłącznie na przyszłość. Na to, że wykluczony jest skutek retrospektywny orzeczenia Trybunału wskazuje uzasadnienie przywołanego wyroku a także uchwała SN z dnia 23 czerwca 2005 r., wyrok z dnia 29 marca 2000 r. III RN 96/98, OSNP 2000, z. 13, poz. 5000, postanowienie z dnia 12 marca 2003 r. I PZ 157/02, OSNP 2004, z. 14, poz. 244, wyrok z dnia 10 października 2003 r. II CK 36/02. Starosta pobierając więc przed wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i po tym wyroku opłatę w wysokości 500 zł działał zgodnie z obowiązującym prawem i nie mógł pobierać innej opłaty. Rozporządzenie, mimo sprzeczności z ustawą i Konstytucją obowiązywało, nie sposób więc podzielić argumentacji zawartej w zaskarżonym wyroku, iż powinien zastosować wprost przepisy Konstytucji i nie pobierać opłaty we wskazanej wysokości. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Kluczową w niniejszej sprawie kwestią jest, czy wobec wyroku sądu administracyjnego uznającego niekonstytucyjność przepisu rozporządzenia wykonawczego do ustawy, stanowiącego podstawę do pobrania przedmiotowej opłaty, właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek dokonać czynności zwrotu odpowiedniej części tej opłaty w zakresie przekraczającym tą, która nie narusza ustawy, czy też jest uprawniony do stosowania niekonstytucyjnego przepisu z tej przyczyny, że w wyroku Trybunału Konstytucyjnego usuwającego konstytucyjność normy prawnej zawartej w akcie podustawowym, Trybunał odsunął jednocześnie termin wejścia w życie swojego orzeczenia, kierując się potrzebą dania organowi ustalającemu przepisy czas na wydanie nowej regulacji zgodnej z ustawą i Konstytucją. Orzekający w niniejszej sprawie skład Naczelnego Sądu Administracyjnego wyraża przekonanie, iż dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma istotnego znaczenia fakt, że Trybunał Konstytucyjny orzekając o niezgodności z ustawą rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, korzystając z uprawnienia wynikającego z tego przepisu określił inny, późniejszy niż określony w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP, termin utraty mocy obowiązującej kontrolowanego pod względem konstytucyjności przepisu. Skoro bowiem w sprawie niniejszej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, sąd ten miał prawo stosownie do art. 178 Konstytucji RP, będąc związany tylko Konstytucją i ustawą, dokonać samodzielnej oceny zgodności z Konstytucją i ustawą mającego w sprawie zastosowanie przepisu zamieszczonego w akcie wykonawczym - podustawowym /rozporządzeniu ministra/ i orzec odmawiając zastosowania przepisu ocenionego przez ten sąd jako niekonstytucyjny /sprzeczny z ustawą/. Uprawnienia tego, jako płynącego wprost z Konstytucji RP, nie jest pozbawiony sąd w wyniku wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku wprawdzie stwierdzającego niekonstytucyjność przepisu, lecz określającego odroczony termin utraty mocy obowiązującej danego aktu normatywnego /określonego przepisu/. Przyjęcie w Konstytucji RP uprawnienia Trybunału Konstytucyjnego do określenia innego, niż wynikający wprost z Konstytucji terminu utraty mocy prawnej przepisu ma niewątpliwie inne znaczenie, niż prawo sądu do odmówienia zastosowania przepisu wykonawczego i orzeczenia w oparciu o Konstytucję i ustawę /art. 178 ust. 1 Konstytucji RP/. Zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji, niezależnie od treści uzasadnienia tego wyroku, która to treść w rzeczywistości jest kwestionowana w skardze kasacyjnej, powinien być więc rozumiany w ten sposób, że Sąd ten w istocie skorzystał z prawa danego mu przepisem art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. Skargę kasacyjną należało zatem uznać za nieuprawnioną. Z tej przyczyny orzeczono jak w sentencji wyroku z mocy art. 184 ppsa.