I OSK 1357/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.), Sędzia WSA del. do NSA Marian Wolanin, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 23 września 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Małopolskiego i [...] S.A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 lipca 2008r. sygn. akt II SA/Kr 528/08 w sprawie ze skargi M. S. i J. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2003r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 11 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 528/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Krakowskiego z dnia [...] marca 2003 r. nr [...]. Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. Decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...] Starosta Krakowski orzekł o odmowie zwrotu części działek nr [...] i nr [...] położonych w M. Gm. W. na rzecz M. S. i Z. B. Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] Wojewoda Małopolski po rozpoznaniu odwołania M. S. i Z. B. utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty Krakowskiego. Organ II instancji wskazał, iż stosownie do regulacji art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543) wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości musi być złożony przez wszystkich byłych właścicieli lub ich spadkobierców. Powołany artykuł określa precyzyjnie krąg podmiotów, które mogą się domagać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, czyli posiadają czynną legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Przymiot taki posiadają przede wszystkim właściciel lub współwłaściciele, a w przypadku śmierci poprzedniego właściciela jego spadkobiercy. Postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości musi bowiem toczyć się z udziałem wszystkich niezbędnych stron, co stanowi gwarancję odpowiedniej ochrony ich interesów prawnych. W przedmiotowej sprawie wniosek taki złożyli M. S. i Z. B., natomiast organ I instancji ustalił, iż nie są to wszystkie osoby uprawnione do podjęcia starań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Odwołujący poprosili o wyznaczenie dodatkowego terminu w celu przedłożenia brakujących postanowień o stwierdzenie nabycia spadku, wskazując, iż postępowanie sądowe w tym zakresie zakończy się na początku maja bieżącego roku. Uwzględniając prośbę stron Wojewoda Małopolski pismem z dnia 6 maja 2003 r. poprosił wnioskodawców o przedłożenie materiałów niezbędnych do uzupełnienia postępowania i wydania rozstrzygnięcia, a następnie wyznaczył stronom termin 14 dni na dostarczenie wymaganych dokumentów. Pismo to M. S. i Z. B. otrzymali w dniu 9 maja 2003 r., jednak do chwili obecnej tj. do [...] czerwca nie nadesłali żądanych dokumentów. Wobec powyższego należało rozpatrzeć odwołanie w oparciu o dotychczas zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy i skoro wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie pochodzi od wszystkich legitymowanych stron, utrzymać w mocy decyzję organu I instancji jako zgodną z prawem. Na decyzję Wojewody Małopolskiego wniesiono skargę do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi stwierdził, iż zaskarżona decyzja organu II instancji oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż z treści art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji organu II instancji wynika obowiązek organu ustalenia spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Natomiast z ust. 3 tego przepisu wynika, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Sąd podkreślił, iż w każdym postępowaniu administracyjnym, w tym także w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obowiązkiem organu administracji publicznej jest ustalenie pełnego kręgu osób i podmiotów, którym w tym postępowaniu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Stosownie do treści tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu administracyjnym o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przymiot strony przysługuje więc wszystkim poprzednim właścicielom bądź wszystkim spadkobiercom poprzednich właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Poza wskazanymi wyżej osobami, których udział w charakterze stron w postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest oczywisty, w postępowaniu tym winny brać udział także te osoby bądź podmioty, którym w chwili rozstrzygania sprawy o zwrot nieruchomości, do nieruchomości objętej tym postępowaniem przysługuje tytuł prawno-rzeczowy. Na organie spoczywa obowiązek dbałości, by postępowanie administracyjne toczyło się z udziałem wszystkich niezbędnych stron, co stanowi też gwarancje ochrony ich interesów prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny przywołał stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 6 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Gd 374/95, iż orzeczenie zwrotu nieruchomości na rzecz tylko jednego współwłaściciela bez udziału w postępowaniu i zgody na to pozostałych współwłaścicieli, powoduje, że decyzja taka narusza rażąco prawo (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, jeśli była ona przedmiotem współwłasności, pochodzić musi zatem od wszystkich współwłaścicieli, bądź muszą oni złożyć stosowne oświadczenie, iż wyznaczyli osobę na rzecz której ma nastąpić zwrot. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w rozpoznawanej sprawie organy administracji obowiązek ustalenia stron postępowania starały się przerzucić na wnioskodawców, przy czym jak podkreślił Sąd czyniły to w sposób niekonsekwentny. Pismem z dnia 5 czerwca 2000 r. wezwano wnioskodawcę do przedłożenia postanowień spadkowych i oświadczeń spadkobierców o przyłączeniu się do wniosku w zakreślonym terminie bez wskazania żadnego rygoru. W kolejnym piśmie z dnia 17 września 2001 r. zastosowano rygor zawieszenia postępowania, natomiast w pismach z dnia 17 września 2001 r., 27 września 2001 r., 3 kwietnia 2002 r., 5 kwietnia 2002 r. i 6 maja 2002 r. wskazano rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W związku z powyższym uprawnione było przekonanie wnioskodawców, że w sprawie nie zostanie wydana decyzja merytoryczna do czasu złożenia przez nich wymaganych przez organ dokumentów. Skoro zatem brak jest w aktach administracyjnych zgody pozostałych współwłaścicieli (spadkobierców) na zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to nie można było rozstrzygać co do zwrotu tej nieruchomości. Brak udziału w postępowaniu wszystkich podmiotów, którym przysługuje przymiot strony stanowi przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, a to z kolei na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 póz. 1270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.") skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęły dwie skargi kasacyjne: organu - Wojewody Małopolskiego oraz uczestnika postępowania – S. S.A. w K. W obydwu skargach wyrok zaskarżono w całości, wniesiono o jego uchylenia oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W pierwszej skardze kasacyjnej orzeczeniu Sądu Wojewódzkiego zarzucono naruszenie art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż dopuszczalne jest by wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony nie przez wszystkich spadkobierców poprzednich właścicieli. Wojewoda Małopolski podkreślił, że postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest postępowaniem wszczynanym na wniosek osoby legitymowanej. Wniosek o zwrot już na etapie jego wniesienia musi pochodzić od wszystkich uprawnionych do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o zwrot wystąpili jedynie Z. B. i M. S. Osoby te pomimo wezwań organów administracji nie przedłożyły oświadczeń spadkobierców pozostałych współwłaścicieli wywłaszczonej nieruchomości o przyłączeniu się do wniosku. Skoro zatem przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami precyzyjnie określa krąg podmiotów legitymowanych do wystąpienia z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to organ administracji uprawniony jest do odmowy zwrotu w przypadku ustalenia, że wniosek nie pochodzi od wszystkich uprawionych. Organ administracji jest bowiem związany żądaniem strony określającym przedmiot postępowania i nie jest legitymowany do rozszerzania granic takiego wniosku o pozostałych uprawnionych. Nie jest zatem uzasadnione stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, iż dopuszczalna jest sytuacja, by wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości złożyli tylko niektórzy spadkobiercy właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, natomiast co do pozostałych spadkobierców wystarczy, że złożą oni oświadczenie, iż wyznaczyli osobę na rzecz której ma nastąpić zwrot. W tym względzie powołano się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt II SAB/Kr 145/01. W drugiej skardze kasacyjnej zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 10 § 1 kpa i art. 136 ust. 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniesiono, iż już w momencie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinny działać wszystkie osoby, które łącznie mogą skorzystać z uprawnienia wyrażonego w art. 136 ust. 3 ww ustawy. Brak działania wszystkich uprawnionych do złożenia wniosku decyduje o braku jego skuteczności. Strona skarżąca pokreśliła, że w pełni popiera stanowisko organu, który podjął wystarczające starania dla uzyskania informacji o wszystkich stronach postępowania administracyjnego. Organ nie miał obowiązku nakłaniania osób do skorzystania z własnych uprawnień. Nie włączenie się do postępowania osób uprawnionych, brak wskazania odpowiednich osób przez wnioskodawców nakazywało przyjęcie że osoby występujące nie posiadają odpowiedniej legitymacji procesowej, a także nie są w stanie jej uzupełnić. Należałoby się jedynie zastanowić, czy w takiej sytuacji organ nie powinien był wydać decyzji o umorzeniu postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skarg kasacyjnych. Obie skargi kasacyjne zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Ich istota sprowadza się do pytania czy dla zwrotu wywłaszczonej nieruchomości konieczny jest wspólny wniosek wszystkich spadkobierców dawnych właścicieli. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie trafnie stwierdził na wstępie swoich rozważań iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że przy braku wniosku wszystkich uprawnionych podmiotów do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, organ administracyjny nie może merytorycznie rozstrzygać o tym żądaniu (por. wyroki NSA: z dnia 15 lutego 1996 r. - IV SA 1264/94, z dnia 20 grudnia 1999 r. - IV SA 2282/97). Takie stanowisko wypływa z faktu, że żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest czynnością przekraczającą granice zwykłego zarządu, do której potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli (art. 199 k.c.). Skutkiem ewentualnego zwrotu jest powrót do poprzedniej sytuacji własnościowej. Decyzja o zwrocie nieruchomości pełni funkcję restytucyjną, czyli jest aktem prawnym, który wywiera bezpośrednio skutki w sferze prawa cywilnego. Powoduje ona przejście prawa własności na dotychczasowego właściciela lub jego spadkobierców, jednakże nie kreuje tego prawa; przywraca tylko wcześniej panujące stosunki prawnorzeczowe po stronie podmiotowej. Z tego względu wniosek o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, jeśli była ona przedmiotem współwłasności, pochodzić musi od wszystkich współwłaścicieli, bądź muszą oni złożyć stosowne oświadczenie, iż wyznaczyli osobę na rzecz której ma nastąpić zwrot. W rozpoznawanej sprawie nie wszyscy spadkobiercy byłego właściciela podpisali się pod wnioskiem o zwrot nieruchomości dlatego organy trafnie uznały, że wniosek ten nie jest kompletny i nie spełnia wymogów art. 136 ust. 3 cyt. ustawy. Należy z całą mocą podkreślić, iż wymóg podpisania wniosku przez wszystkie legitymowane do tego osoby w żadnej mierze nie jest równoznaczny z ustaleniem stron postępowania. Wniosek spełniający wymagania formalne (w badanej sprawie podpisy wszystkich spadkobierców) inicjuje postępowanie administracyjne przed organem, zaś obowiązkiem organu jest ustalić strony tego postępowania. W postępowaniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości obok byłego właściciela lub jego spadkobierców występują inne podmioty, którym przysługuj przymiot strony. Brak pod wnioskiem podpisu wszystkich współwłaścicieli sprawił, że organ nie mogły skutecznie wszcząć postępowania administracyjnego. W opisanej sytuacji organy administracji winny były jednak umorzyć postępowanie administracyjne, a nie orzekać merytorycznie o odmowie zwrotu nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznając obydwie skargi kasacyjne za usprawiedliwione na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), orzekł jak w sentencji o kosztach orzeczono na podstawie art. 203 cyt. ustawy.