II SA/Op 145/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi E. i R. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przedłożenia projektu zamiennego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Przedmiotem skargi, wniesionej przez E. i R. D., jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], nakładającą na E. i J. N. obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie określonych robót. Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu: Postępowanie administracyjne w sprawie zgodności robót budowlanych prowadzonych przy budowie pawilonu handlowego w D. przy ul. [...] z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę wszczęte zostało z urzędu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] w wyniku zawiadomienia E. D., będącej współwłaścicielką nieruchomości sąsiedniej. W toku postępowania wyjaśniającego dokonano w dniu 22 czerwca 2005 r. kontrolę budowy prowadzonej przez inwestorów – E. i J. N., w wyniku której ustalono, że budynek znajduje się na etapie murowania ścian kondygnacji poddasza, natomiast pomiary ścianek kolankowych wskazywały wysokość wynoszącą: 3,20m od strony działki małżeństwa D. oraz 2,36m od strony pawilonu "[...]", podczas gdy wartości te w projekcie budowlanym wynosiły odpowiednio 1,60m i 0,60m. Ponadto stwierdzono, że nie zostały wykonane słupy żelbetowe S3 w holu wejściowym na parterze oraz przed wejściem do pawilonu od strony ul. [...], natomiast w kondygnacji piwnicy schody zostały przesunięte ze strony zachodniej na wschodnią. Postanowieniem z dnia 27 czerwca 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] wstrzymał E. i J. N. prowadzenie robót budowlanych, uznając, że są wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Starosty [...] z dnia 24 września 2004 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę. Następnie decyzją z dnia 10 sierpnia 2005 r. organ pierwszej instancji nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą techniczną stanu obiektu istniejącego, stwierdzającego jego stan bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania, uwzględniającą oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku. Z kolei decyzją z dnia [...] zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał tę decyzję w mocy w wyniku odwołania wniesionego przez E. i R. D., którzy w toku postępowania wskazywali na powodowane budowanym budynkiem znaczne utrudnienia w korzystaniu z działki i jej zacienienie, zakłócenia ciągu kominowego i odbioru sygnału telewizyjnego, naruszenie fundamentów ich domu, które spowodowało tąpnięcie i w efekcie uszkodziło ściany na parterze i na I piętrze, pęknięcia sufitów, przesunięcie okna, uszkodzenie drzwi wejściowych do sklepu oraz uszkodzenie elewacji garażu. Powyższą decyzję E. i R. D. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, który postanowieniem z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Op 109/06 wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, a następnie, w związku z wniesionym zażaleniem, postanowieniem z dnia 19 czerwca 2006 r. wstrzymał wykonanie powyższego postanowienia do czasu rozstrzygnięcia zażalenia, które zostało oddalone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OZ 797/06. Wyrokiem z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 109/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], a także decyzję tego organu z dnia 10 sierpnia 2005 r. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż bezspornie doszło do istotnego odstąpienia od warunków decyzji "lokalizacyjnej" i zatwierdzonego pozwolenia na budowę i innych warunków pozwolenia na budowę, gdyż zamiast określonego w nich obiektu dwukondygnacyjnego powstał obiekt o trzech kondygnacjach, a nadto w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu zawarto m.in. zastrzeżenie, iż gabaryty i formę budynku należy dostosować do istniejącej zabudowy zgodnie z postanowieniem Inspektora ds. Ochrony Dóbr Kultury Starostwa Powiatowego w O. z dnia 14 maja 2003 r. Przedstawiając wykładnię przepisów art. 34, 35 oraz 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, Sąd wskazał na ich naruszenie, wyróżniając przy tym dobitnie poszczególne etapy działań organu nadzoru budowlanego zmierzających do legalizacji obiektu budowlanego. Akcentując m.in. wynikający z art. 35 tej ustawy obowiązek dokonywania przez organ nadzoru wnikliwej kontroli złożonego projektu zamiennego pod względem jego zgodności z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zarzucił ponadto wadliwość zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazując, że w pojęciu czynności lub robót budowlanych, o jakim mowa w tym przepisie, nie mieści się nałożenie na stronę obowiązku przedstawienia ekspertyzy technicznej, gdyż nakładając obowiązek sporządzenia ekspertyzy dopiero na tym etapie, zamiast na wcześniejszym etapie działania opartego o przepis art. 50 tej ustawy, organ pozbawił się możliwości jej wykorzystania i dokonania oceny sprawy pod jej kątem. Podzielając stanowisko organu co do konieczności wykonania ekspertyzy uwzględniającej oddziaływania wywołane wzniesieniem nowego budynku w bezpośrednim sąsiedztwie obiektu budowlanego, Sąd podkreślił, że zgodnie z § 204 ust. 5 rozporządzenia wykonawczego nie może to powodować zagrożeń dla bezpieczeństwa użytkowników tego obiektu lub obniżenia jego przydatności do użytkowania. Ponadto Sąd zarzucił, iż organ nie określił okoliczności, jakie powinny zostać uwzględnione przez rzeczoznawcę w ekspertyzie, co powodowało jej ułomność. Zaakcentował, iż na etapie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych E. i R. D. informowali o ograniczeniach przydatności do użytkowania ich obiektu przez pęknięcia ścian, zacienienie działki, zakłócenia ciągu kominowego i trudności w odbiorze sygnału telewizyjnego, podczas gdy przedłożona przez inwestorów ekspertyza określiła jedynie stan techniczny należącego do nich budynku pod kątem jego uszkodzeń, bez uwzględnienia innych wskazywanych czynników oddziaływania, czyli bez wypowiedzenia się odnośnie zakresu określonego w powołanym przepisie rozporządzenia. W zaleceniach do dalszego postępowania Sąd wskazał na obowiązek organu wnikliwego zbadania zgodności wykonanego pawilonu handlowego z przepisami prawa budowlanego, w tym warunkami techniczno-budowlanymi z uwzględnieniem zasady ogólnej zawartej w art. 5 ust. 1 ustawy prawo budowlane, eksponując okoliczność, że pojęcie "obniżenia przydatności do użytkowania" jest szersze niż pojęcie uzasadnionych interesów osób trzecich. Podkreślił, że brak jest analizy, w jakim zakresie zostały naruszone przepisy prawa budowlanego i na podstawie jakich ustaleń organ przyjął, że wybudowany obiekt jest zgodny z prawem, pozwalając tym samym na jego legalizację, podczas gdy z opinii przedstawionej przez E. i R. D. wynika, że przywrócenie przydatności użytkowania ich obiektu należałoby zamurować niezauważone podczas kontroli otwory okienne pomieszczeń piwnicznych, opracować projekt kotwienia spękanych ścian, wykonać analizę statyczną konstrukcji dachowych obiektów gospodarczych, nadbudować komin murowany. Nakazując wstrzymanie robót budowlanych po uprawomocnieniu się wyroku, Sąd wskazał, iż ta czynność umożliwi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego zmierzającego do rozważenia możliwości wydania określonych nakazów albo zakazów, w tym ewentualnego wdrożenia procedury naprawczej, a następnie podjęcie rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanej inwestycji poprzez wydanie jednej z decyzji określonych w art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Ponadto Sąd podkreślił niedopuszczalność bezkrytycznej akceptacji legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, polegającej na istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego projektu budowlanego, poprzez odstępstwo od ustaleń zawartych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz naruszenie charakterystycznych parametrów obiektu, w tym kubatury (powiększonej o 432,40 m2) i liczby kondygnacji (z dodatkową trzecią kondygnacją), co wynika z projektu zamiennego. W końcowej części uzasadnienia Sąd wskazał, iż w pierwszej kolejności organ winien przeanalizować, czy nie nastąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, biorąc pod uwagę realizację obiektu budowlanego w granicy, wskazując w takim przypadku na obowiązek wydania decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, a dopiero po wykluczeniu tych okoliczności uprawnienie do przejścia do następnego etapu postępowania legalizacyjnego. Ponownie rozpoznając sprawę, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] przeprowadził w dniu 7 marca 2007 r. oględziny obiektu, w wyniku których stwierdzono, że zakres odstąpień nie uległ zmianie od czasu kontroli dokonanej w dniu 22 czerwca 2005 r., natomiast w okresie od 24 stycznia 2006 r. do 8 września 2006 r., tj. pomiędzy wstrzymaniem robót przez Sąd, wykonano więźbę dachową, pokrycie dachu oraz murek ogniowy od strony południowej i od strony granicy z budynkiem małżonków D. Następnie postanowieniem z dnia 28 marca 2007 r., na podstawie art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane organ nakazał wstrzymanie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od pozwolenia na budowę, po czym postanowieniem z dnia 18 maja 2007 r., powołując się na art. 81c ust. 2 tej ustawy, nakazał inwestorom przedłożenie ekspertyzy technicznej dotyczącej budynku pawilonu, uwzględniającej jego oddziaływanie na obiekty znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie w okresie po wznowieniu robót na podstawie uchylonej przez Sąd decyzji z dnia [...]. Z kolei postanowieniem z dnia 25 maja 2007 r. organ zawiesił prowadzone postępowanie z uwagi na toczące się w Głównym Urzędzie Nadzoru Budowlanego postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia 20 stycznia 2006 r., a podjął je postanowieniem z dnia 24 września 2007 r. wobec wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji z dnia 17 lipca 2007 r. umarzającej postępowanie nieważnościowe. W dniu 3 października 2007 r. organ przeprowadził ponownie oględziny obiektu, w wyniku których stwierdził, że stan zaawansowania robót nie uległ zmianie w stosunku do oględzin z dnia 7 marca 2007 r., po czym decyzją z dnia 12 października 2007 r., opartą o przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy Prawo budowlane wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych przy budowie budynku pawilonu handlowego obejmującego okres robót budowlanych wykonanych po decyzji z dnia [...]. W uzasadnieniu przedstawił szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania i wskazał, że z uwagi na niedostarczenie ekspertyzy technicznej, do podjęcia odpowiedniej decyzji w przedmiotowym postępowaniu konieczne jest powtórne nałożenie tego obowiązku. Następnie decyzją z dnia [...], opartą o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] nałożył na E. i J. N. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 marca 2008 r. 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonania robót budowlanych polegających na zamontowaniu obróbek blacharskich oraz rynien i rur spustowych z odprowadzeniem wód opadowych zgodnie z obowiązującymi przepisami. Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania organ wskazał w uzasadnieniu, że inwestorzy w dniu 26 listopada 2007 r. przedłożyli ekspertyzę techniczną opracowaną przez E. B., w której stwierdzono, iż "roboty budowlane wykonano wg projektu zamiennego Ustawienie konstrukcji wsporczej drewnianej podparcia płyt dachowych, wymurowanie muru ogniowego o wysokości około 0,5 m w granicy z działką sąsiednią. Ponadto ustalono, że wykonanie powyższych robót budowlanych nie spowodowało istotnego dodatkowego obciążenia ławy fundamentowej, jak również nie powoduje oddziaływania na obiekt sąsiedni przylegający do granicy. Nie stwierdzono po przeprowadzonych oględzinach ścian i stropów ich zarysowań oraz uszkodzeń wpływających na ich stan techniczny i statykę obiektu. W związku z wykonaniem fundamentowania obiektu jesienią 2004 r. stwierdza się brak obecnego osiadania powykonawczego ław fundamentowych, a co za tym idzie oddziaływania obiektu na budynki sąsiednie". Poza tym przytoczył treść pkt 3 ekspertyzy, zawierającego zalecenia natychmiastowego wykonania obróbek blacharskich wraz z montażem rynien i rur spustowych, w którym stwierdzono, że niekontrolowany opad wody powoduje podmakanie ław fundamentowych, co może powodować ich osiadanie. W końcowej części uzasadnienia organ stwierdził, iż na podstawie powyższych zaleceń oraz w świetle ekspertyzy technicznej L. K., stwierdzającej możliwość powstania w obiektach sąsiadujących nowych uszkodzeń lub powiększenia się istniejących, jak również z uwagi na ochronę interesów osób trzecich nałożono na inwestorów obowiązki, które powinny przyczynić się do zabezpieczenia przed podmakaniem powodującym osiadanie fundamentów pawilonu, a tym samym przed ewentualnymi negatywnymi skutkami tego procesu dla obiektów na działkach sąsiednich. Od decyzji tej E. i R. D. wnieśli jednobrzmiące odwołania, w których zarzucali niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, zaniechanie poinformowania o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym oraz braki uzasadnienia poprzez niewskazanie na czym oparł się organ. Domagając się uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej wnosili o przeprowadzenie w trybie art. 84 § 2 K.p.a. dowodu z opinii zespołu biegłych lub placówki naukowej na okoliczność wpływu ciężaru budynku po dobudowie i w czasie eksploatacji na zagrożenie nieruchomości sąsiedniej, pomiaru gęstości gruntów oraz ustalenie, czy w przyszłości nie będzie postępował proces osiadania powodując zniszczenie sąsiedniej nieruchomości jak również o przeprowadzenie dowodu z projektu budowlanego oraz wyliczeń statyki obiektu dokonanych na etapie projektowania, argumentując, iż w prawie budowlanym biegłego poszukuje i opłaca strona zainteresowana, czyli inwestor, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym - organ. Podnieśli, że pęknięcia związane z procesem pawilonu nadal występują i nasilają się, nadto nie zostali poinformowani o przedłużeniu postępowania dowodowego i jego zakończeniu, stąd byli zaskoczeni decyzją. Poza tym zarzucili nierzetelność ekspertyzy nakazanej postanowieniem z dnia 12 października 2007 r., wskazując, że biegły nie dokonywał oględzin ich nieruchomości, co rodzi wątpliwość, czy zapoznał się on ze stanem faktycznym. Opinii zarzucili brak obliczeń statyczności i gęstości gruntu zarówno obecnie, jak i w momencie wykonywania projektu oraz w stanie hipotetycznym, tj. po wykończeniu obiektu i oddaniu go do eksploatacji. Wskazali, że inwestor wykonał piwnice zagłębione w gruncie poniżej posadowienia garażu, stanowiącego ich własność, nie wykonując zabezpieczenia jego statyki, co zostało pominięte w opinii, a ma decydujące znaczenie przy ustalaniu zakresu oddziaływania obu nieruchomości. Zarzucili również, że z uwagi na powyższe braki opinia nie spełnia swego celu i nie rozstrzyga, czy rozbudowa - po ewentualnym wydaniu projektu zamiennego - nie dokona dalszych zniszczeń łącznie z katastrofą budowlaną. W wyniku rozpatrzenia odwołań [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. decyzją z dnia [...], nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu, przedstawiwszy obszernie dotychczasowy przebieg postępowania i przytaczając treść art. 51 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wskazał na uznaniowy charakter decyzji wydanej na tej podstawie, podając, że do organów nadzoru budowlanego należy ocena samowoli budowlanej oraz kierunek prowadzonego postępowania. Stwierdził dalej, że art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy jednoznacznie wskazuje na konieczność nałożenia na inwestora obowiązku sporządzenia projektu zamiennego w razie istotnego odstąpienia od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego, wywodząc, że w takim stanie faktycznym brak jest podstaw do wydania decyzji w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Poza tym stwierdził, że istniejący w przedmiotowej sprawie stan faktyczny jednoznacznie wskazuje na popełnienie przez inwestora istotnych odstępstw, zatem orzeczenie przez organ pierwszej instancji o nałożeniu obowiązku z art. 51 ust. 1 pkt 3 było zasadne. Podał również, że zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż rozwiązanie takie nie naruszy obowiązujących przepisów prawa, a z uzyskanych opinii technicznych wynika, iż po wykonaniu określonych robót możliwa jest dalsza budowa pawilonu w oparciu o pozwolenie zatwierdzające projekt budowlany zamienny i tylko w ten sposób możliwe jest zakończenie inwestycji. Odnosząc się do wniosków zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wskazał, iż przepisy prawa budowlanego zawierają samodzielną regulację w zakresie likwidacji samowoli budowlanej i maja pierwszeństwo przed przepisami procedury administracyjnej. Poza tym stwierdził, iż zgodnie z art. 78 § 2 K.p.a. organy administracji nie muszą uwzględniać wniosków dowodowych strony dotyczących okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami albo nie mających znaczenia w sprawie. Wskazując, że w dwóch powiązanych ze sobą postępowaniach dotyczących istotnych odstępstw dokonanych przez inwestora oraz stanu technicznego budynku sąsiedniego zostały wykonane trzy opracowania: L. K., K. J. i E. B., w związku z powyższym nie budzi wątpliwości przyczyna uszkodzeń budynku należącego do odwołujących, jaką było osiadanie budynku sąsiedniego, które jednak zostało zatrzymane, co wynika z ekspertyzy opracowanej przez E. B. Odnośnie zarzutów braku wyliczeń statyki po wykończeniu obiektu organ odwoławczy wskazał, iż nie mogą być one uwzględnione z powodu braku projektu odzwierciedlającego postulowany w odwołaniu stan hipotetyczny, gdyż oceny tej nie można dokonać ani w oparciu o oryginalny projekt budowlany ani poprzednio sporządzony projekt zamienny, skoro podstawą ewentualnego zakończenia budowy pawilonu będzie projekt zamienny nakazany zaskarżoną decyzją, który będzie podlegał zatwierdzeniu po zbadaniu w zakresie opisanym przez Sąd w wyroku z dnia 6 listopada 2006 r. W skardze na powyższą decyzję E. i R. D. wnosili o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a nadto o dopuszczenie dowodu z akt o sygn. II SA/Op 109/06 i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Podnieśli naruszenie przepisów art. 7-11, 75, 77, 80 i 84 K.p.a. oraz art. 50 ust. 1 pkt 2 i 4, ust. 3, art. 51 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy prawo budowlane poprzez ich niewłaściwą wykładnię i stosowanie lub niezastosowanie, a także naruszenie §§ 203, 204 ust. 1-6 i 206 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 690 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu zarzucili, że organy w żadnej formie nie doprowadziły do usunięcia naruszeń wskazywanych w wyroku z dnia 6 listopada 2006 r. ani nie wykorzystały zawartej w nim wykładni. Stwierdzili, że wykonana ostatnio ekspertyza jednym zdaniem odnosiła się do osiadania gruntów, podając, że zostało ono zatrzymane, a pozostała jej część dotyczyła orynnowania. Poza tym wskazali na identyczność treści zaskarżonej decyzji z treścią wcześniejszej decyzji będącej już przedmiotem rozpoznania Sądu. Przytaczając obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku z dnia 6 listopada 2006 r. podnieśli, że organ na etapie postępowania po wstrzymaniu robót nie dokonał ustaleń jaka drogę rozwiązania kwestii samowoli wybrać, co świadczy o niezrozumieniu wyroku i celowej złej woli organu. Podkreślili, że w momencie wydania decyzji o obowiązku przedłożenia projektu zamiennego organ przesądza, iż będzie miała miejsce legalizacja samowoli budowlanej. Zdaniem skarżących, oczywiste uchybienia procedurze nie doprowadziły na tym etapie postępowania do przyjęcia przez organ, ze legalizacja samowoli jest dopuszczalna i nie spowoduje obecnie ani w przyszłości zagrożenia ich nieruchomości i że nie nastąpiło nie dające się usunąć naruszenie prawa uniemożliwiające legalizację samowoli. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo wskazując, iż przeprowadzona rozprawa administracyjna z udziałem autorów opracowań nie potwierdziła konieczności likwidacji inwestycji w obecnej formie, zatem brak jest podstaw do stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Badana jest zatem wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ w toku rozpoznawania sprawy procedury, która doprowadziła do wydania decyzji. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, objęta oceną Sądu z mocy art. 135 P.p.s.a., dotknięte są wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania ich z porządku prawnego. Na wstępie rozważań, które doprowadziły Sąd do takiej oceny legalności decyzji wydanych przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, dostrzec trzeba, iż sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie, była już przedmiotem oceny sądowej. W sprawie dotyczącej zgodności robót budowlanych prowadzonych przez E. i J. N. przy budowie pawilonu handlowego "[...]" na działce przy ul. [...] w D. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 109/06, którym uchylił decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego. Obecnie przedmiotem kontroli sądu są rozstrzygnięcia wydane na skutek tego wyroku, po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organy obu instancji. W związku z tym wyjaśnić należy organom obydwu instancji, iż w myśl art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w kasacyjnym orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem postępowania. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Zauważyć przy tym należy, iż ocena prawna dotyczy wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Determinuje ona zatem – podobnie, jak zawarte w orzeczeniu wskazania co do dalszego postępowania – działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza z kolei, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu w orzeczeniu poglądowi w pełnym zakresie. Ostatnio wskazana zasada związania organu ponownie rozpatrującego sprawę łączy się z pewnymi elementami uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego. Mimo bowiem użycia w art. 153 P.p.s.a. określenia "orzeczenie" chodzi w nim nie o sentencję, lecz o uzasadnienie orzeczenia. Ocena prawna rozstrzygnięcia wiąże się bowiem przede wszystkim z wykładnią prawa, a ta może mieścić się jedynie w uzasadnieniu wyroku sądowego (por. T. Woś [w]: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004r., s. 364). Natomiast wskazania do dalszego postępowania polegają na określeniu sposobu i kierunku uzyskania pełnego materiału faktycznego i dowodowego. Zaakcentowanie kwestii związania oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania jest konieczne, gdyż naruszenie przez organy administracyjne postanowień art. 153 P.p.s.a. uzasadnia możliwość powtórnego zaskarżenia aktu na tej podstawie i powoduje uchylenie ponownie wydanego aktu przez sąd administracyjny (por. A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Kantor Wydawniczy Zakamycze, Kraków 2005 r., s. 347). Stanowi to jedną z gwarancji przestrzegania przez organy administracyjne orzeczeń sądu. Zasada zawarta w przepisie art. 153 P.p.s.a. oznacza w istocie, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające zarówno poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, w którym zostało wydane, jak i poza zakres poprzedzającego je postępowania administracyjnego. Zasięgiem jego oddziaływania zostaje bowiem objęte także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie, jakie nastąpi w razie uchylenia zaskarżonego aktu. Zasada ta oznacza również, że w przyszłości, ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten Sąd (np. w razie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie wydane w powtórnym postępowaniu, prowadzonym po uchyleniu przez Sąd poprzednio wydanej decyzji), sąd administracyjny będzie nadal związany oceną prawną wyrażoną w wydanym wcześniej wyroku, jeżeli nie zmieniły się okoliczności sprawy powodujące nieaktualność tej oceny. Wyłączenie związania przewidzianego w art. 153 P.p.s.a. jest dopuszczalne jedynie w przypadku zmiany przepisów prawnych stanowiących podstawę oceny w danej sprawie lub w razie zmiany stanu faktycznego sprawy, albo uchylenia orzeczenia w prawem określonym trybie (por. T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 364-366 oraz wyrok SN z dnia 25 lutego 1998 r., sygn. akt III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101 i uchwała 7 sędziów NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt OPS 4/99, ONSA 1999, nr 4, poz. 118). Zważywszy na obowiązek wynikający z powołanego wyżej przepisu art. 153 P.p.s.a., stwierdzić należy, że ponowne rozpatrując sprawę i wydając rozstrzygnięcia w wyniku kasacyjnego orzeczenia Sądu, organy obu instancji w sposób istotny naruszyły tenże przepis, gdyż całkowicie zignorowały zarówno ocenę prawną przedstawioną w prawomocnym wyroku Sądu z dnia 6 listopada 2006 r., jak i zawarte w nim zalecenia Sądu dotyczące dalszego postępowania. Już z tego powodu zaskarżona decyzja, jako sprzeczna z nakazem art. 153 P.p.s.a., nie może pozostać w obiegu prawnym i jest to najistotniejsza wada zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Przypomnieć należy, że w wyroku z dnia 6 listopada 2006 r. Sąd, wyrażając dezaprobatę dla legalizacji samowoli budowlanej, w sposób w sposób czytelny i precyzyjny przedstawił kolejne fazy postępowania, określone w przepisach art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Sąd wskazał, iż organy nadzoru budowlanego ustaliwszy, że mają do czynienia z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, po podjęciu działania określonego w art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, polegającego na wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, zobligowane są następnie do rozważenia, czy zachodzą przesłanki do legalizacji wykonanych robót i jedynie w razie ustalenia, że taka możliwość istnieje, mogą zastosować przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 albo art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, przewidujący wdrożenie kolejnego etapu legalizacyjnego poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W przeciwnym razie, jeśli naruszenia prawa nie da się usunąć, czyli gdy brak jest podstaw do legalizacji wykonanych robót, obowiązane są do wydania decyzji opartej o przepis art. 51 ust. 1 pkt 1, nakazując zaniechanie dalszych robót budowlanych albo rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, ewentualnie doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Zaakcentować należy, że w wyroku z dnia 6 listopada 2006 r. zasadnie wyeksponowano alternatywę pomiędzy możliwością zastosowania uregulowania zawartego w art. 51 ust. 1 pkt 1, który ma zastosowanie wówczas, gdy wykluczona jest możliwość doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a regulacjami z art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 tej ustawy. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, którym jest zresztą związany. Ponownie podkreślić przyjdzie, iż wywody w tym zakresie, jakie Sąd zawarł w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 listopada 2006 r. oraz wynikające z nich bezpośrednio zalecenia do dalszego postępowania, były przedstawione w sposób klarowny i jednoznaczny, stąd nie mogły budzić żadnych wątpliwości ani trudności w prawidłowym odczytaniu ich sensu i treści. W szczególności organ był zobowiązany przez Sąd "przeanalizować, czy wystąpiło niedające się usunąć naruszenie prawa, biorąc pod uwagę - że zamierzenie inwestycyjne realizowane jest w granicy z działką skarżących – wówczas obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 1. Dopiero niestwierdzenie powyższych okoliczności uprawnia organ do przejścia do następnego etapu postępowania legalizacyjnego". Tymczasem organ pierwszej instancji przeprowadził dwukrotne oględziny dotyczące stanu zaawansowania robót budowlanych i wydał decyzję opartą o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, nakładającą na inwestorów obowiązek przedłożenia projektu zamiennego. Podjęcie przez organ decyzji opartej o przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane pozwala przyjąć, iż organ doszedł do przekonania, iż możliwe jest doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, gdyż nakazał inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego obiektu, czyli zaakceptował dotychczas wykonane roboty, żądając opisania ich w projekcie zamiennym. W uzasadnieniu tej decyzji nie przedstawił jednakże nakazywanej przez Sąd analizy, tj. nie przedstawił procesu dedukcyjnego, który doprowadził go do stwierdzenia, że możliwe jest przejście do etapu legalizacyjnego. Tym samym naruszył zasadę wynikającą z art. 153 P.p.s.a., naruszając ponadto art. 107 § 3 K.p.a. stanowiący, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu organ winien nadto uzasadnić prawidłowość przyjętej kwalifikacji prawnej, tj. przyporządkowania ustalonego stanu faktycznego do określonego przepisu prawa. Organ odwoławczy bezkrytycznie zaakceptował powyższą decyzję, utrzymując ją w mocy. Decyzja organu odwoławczego nie sanuje opisanej wyżej wadliwości i sama jest nią obarczona, gdyż nie zawiera argumentacji na okoliczność możliwości legalizacji robót wykonanych z istotnym odstępstwem od pozwolenia na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy. Co więcej, końcowa część uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, iż organ stoi na stanowisku, że stwierdzenie istnienia istotnego odstępstwa od pozwolenia na budowę prowadzi automatycznie do podjęcia działań określonych w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w którym to przepisie jest mowa właśnie o tego rodzaju robotach, w związku z czym do robót wykonanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę nie ma zastosowania przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Taka interpretacja jest w sposób ewidentny sprzeczna z interpretacją przedstawioną przez Sąd w wyroku z dnia 6 listopada 2006 r. i całkowicie nieuprawniona, co wskazano już wyżej. Nie można zapominać o roli i funkcji organów nadzoru budowlanego, które stoją na straży przestrzegania prawa przez inwestorów. Konsekwencją przyjęcia poglądu zaprezentowanego przez organ odwoławczy byłoby doprowadzenie do legalizacji wszelkich poczynań inwestorów, niezgodnych z uzyskanym wcześniej pozwoleniem na budowę oraz niezgodnych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, mającym rangę przepisów prawa miejscowego, a w sytuacji braku tego planu – z decyzją o warunkach zabudowy, zastępującej tenże plan. Podkreślić należy, iż przechodząc do etapu legalizacyjnego, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, organ musi mieć pewność co do istnienia możliwości doprowadzenia do zgodności z prawem robót budowlanych wykonanych z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę. Tylko w takich warunkach możliwe będzie następnie wydanie decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego, określonej w art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. W świetle powyższego, nie można skutecznie odeprzeć zarzutu skargi, że organy niewłaściwie zastosowały przepisy ustawy Prawo budowlane, a ponadto nie doprowadziły do usunięcia naruszeń wskazywanych w wyroku z dnia 6 listopada 2006 r. i nie wykorzystały zawartej w nim wykładni. W sprawie nie nastąpiła zmiana stanu prawnego, jak również stanu faktycznego, która wyłączyłaby obowiązek podporządkowania się rozstrzygających w niej organów administracji wskazaniom Sądu zawartym w wyroku z dnia 6 listopada 2006 r., co czyni zasadnym argument skargi niewykonania w całości jego zaleceń. Oceniając nadal zaskarżoną decyzję stwierdzić ponadto przyjdzie, że organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przepisu art. 80 K.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy powołuje się wprawdzie na wydane w toku postępowania trzy opinie biegłych, jednak uchyla się od dokonania oceny ich treści, przyjmując bezkrytycznie wnioski zawarte w ostatnio sporządzonej opinii E. B. Wbrew twierdzeniom organu, oceny w tym zakresie nie można zastąpić arbitralnym odrzuceniem dowodów bez merytorycznej oceny opinii biegłych. Ponadto organ powołuje się na oświadczenia rzeczoznawców złożone w toku rozprawy administracyjnej przeprowadzonej w równolegle toczącej się sprawie dotyczącej stanu technicznego budynku skarżących. Tych dowodów brak jest jednakże w aktach przedłożonych Sądowi. Z tych względów na zasadzie przepisów art. 145 § 1 pkt 1lit. c P.p.s.a. w związku z 153 P.p.s.a., orzeczono, jak w sentencji. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 wyroku oparto o przepis art. 152 P.p.s.a. Sąd nie orzekł o kosztach postępowania z uwagi na treść art. 210 § 1 P.p.s.a. i brak wniosku strony w tym zakresie. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań oraz oceny prawnej. Rozpoznając sprawę ponownie, rzeczą organu będzie uwzględnienie stanowiska Sądu i jego oceny prawnej zawartej w uzasadnieniach wyroków. W szczególności organ winien podporządkować się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 6 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Op 109/06, i przy zastosowaniu przedstawionej w nim interpretacji przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, rozważyć charakter naruszenia prawa z uwzględnieniem faktu realizowania inwestycji w granicy z działką skarżących. Dopiero dokonanie takich ustaleń pozwoli na ocenę, czy w sprawie będzie miał zastosowanie przepis art. 51 ust. 1 pkt 1 czy art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy i umożliwi wydanie decyzji, opartej o odpowiedni przepis i uwzględniającej wszystkie zgromadzone w sprawie dowody, która winna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. Zważywszy ponadto, iż w powołanym wyroku z dnia 6 listopada 2006 r. Sąd przyjął, iż uchylenie przez Sąd wydanej przed upływem dwóch miesięcy ostatecznej decyzji, opartej o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, pozbawia ją mocy prawnej i powoduje utratę ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, co uzasadnia konieczność wydania ponownego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, należy stwierdzić, iż z mocy wynikającej z art. 153 P.p.s.a. zasady podporządkowania się wcześniej wyrażonemu w orzeczeniu poglądowi w pełnym zakresie, ta ocena prawna wiąże Sąd orzekający w niniejszej sprawie. Przystępując zatem do ponownego rozpatrywania sprawy organ winien wydać postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych, jeśli są one nadal w toku, po czym w terminie dwóch miesięcy wydać opisaną powyżej decyzję.