III SA/Wr 210/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marcin Miemiec (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Asesor WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Protokolant Paulina Rosiak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w T. z dnia [...]. Nr [...] oraz na przepisy załącznika do tej uchwały: Regulamin "Zasady i tryb nadawania tytułów: "Honorowy Obywatel T." oraz "Zasłużony dla Gminy T.": § 1 ust. 1 we fragmencie "i Zasłużony dla Gminy T.", "na wniosek Kapituły", ust. 2, ust. 3 we fragmencie: "na wniosek Kapituły", ust. 5, ust. 6, § 2 ust. 1, ust. 2, ust. 4 we fragmencie: "i Zasłużony dla Gminy T.", "i Nr 2", § 3 ust. 1 we fragmencie: "oraz Zasłużony dla Gminy T.", § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 8 we fragmencie "Przewodniczący Kapituły"; § 9, § 10, § 11, § 12, a ponadto na załączniki do Regulaminu: nr 2, nr 4 str. 1 i str. 2, nr 6 w przedmiocie ustanowienia tytułów "Honorowy Obywatel T." oraz "Zasłużony dla Gminy T.", a także przyjęcia Regulaminu nadawania tytułów. oddala skargę. W zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu uchwałę R M w T z dnia [...] r. Nr [...]w sprawie ustanowienia tytułów "Honorowy Obywatel T " oraz "Zasłużony dla G T ", a także przyjęcia Regulaminu nadawania tytułów. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały oraz następujących części Regulaminu: § 1 ust. 1 we fragmencie "i Zasłużony dla Gminy T ", "na wniosek Kapituły", ust. 2, ust. 3 we fragmencie: "na wniosek Kapituły", ust. 5, ust. 6, § 2 ust. 1, ust. 2, ust. 4 we fragmencie: "i Zasłużony dla Gminy T ", "i Nr 2", § 3 we fragmencie: "oraz Zasłużony dla Gminy T ", § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 8 we fragmencie "Przewodniczący Kapituły", § 9, § 10, § 11, § 12, a ponadto załączników do Regulaminu: nr 2, nr 4 str. 1 i str. 2, nr 6. Zdaniem wojewody, powołana regulacja została podjęta z istotnym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 14 w związku z art. 22 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), a także art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483). W wniósł też o stwierdzenie nieważności Regulaminu: § 1 ust. 1 we fragmencie: "na wniosek Kapituły", ust. 3 we fragmencie: "na wniosek Kapituły", ust. 5 i ust. 6, § 2 ust. 1, ust. 2, § 8 we fragmencie "Przewodniczący Kapituły", zostały natomiast podjęte z istotnym naruszeniem art. 11a ust. 1, art. 11b i art. 21 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru stwierdził, że R M w T powołała się w uchwale na art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. Uchwała stanowi o wejściu w życie w terminie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Dolnośląskiego. Zatem według Rady Miejskiej, uchwała jest aktem prawa miejscowego. W ocenie organu nadzoru, art. 18 ust. 2 pkt 14 nie może stanowić samoistnej podstawy do wydania aktu prawa miejscowego, w tym do ustanowienia i nadawania tytułu "Zasłużony dla Gminy T ". Organ nadzoru stwierdził jednak, że zaskarżoną uchwałę ustanawiającą tytuł honorowego obywatela gminy oraz regulamin przyznawania tego tytułu należy jednak traktować jako regulację, o której mowa w art. 22 ustawy o samorządzie gminnym. Według tego przepisu, organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy, w tym w tryb pracy poszczególnych komisji rady, określa statut gminy, który podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Organ nadzoru powołał się na art. 7 Konstytucji RP, według którego organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Według art. 40 ust. 1 usg, na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Każde działanie organu władzy, w tym także rady miejskiej, musi mieć oparcie w prawie. Zakaz domniemania kompetencji jest naczelną zasadą prawa administracyjnego, a normy kompetencyjne należy interpretować w sposób ścisły. Zakazuje się wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Według organu nadzoru, na szczególną uwagę zasługuje teza wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K25/99, OTK 2000/5/141): "Stosując przy interpretacji art. 87 ust. 1 i art. 92 ust. 1 Konstytucji, odnoszących się do źródeł prawa, takie zasady przyjęte w polskim systemie prawnym, jak: zakaz domniemania kompetencji prawodawczych, zakaz wykładni rozszerzającej kompetencje prawodawcze oraz zasadę głoszącą, że wyznaczenie jakiemuś organowi określonych zadań nie jest równoznaczne z udzieleniem mu kompetencji do ustanawiania aktów normatywnych służących realizowaniu tych zadań (...)". Organ nadzoru zwrócił również uwagę na § 142 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), w myśl którego akty prawa miejscowego są stanowione przez sejmik województwa, radę lub zarząd powiatu oraz radę lub zarząd gminy na podstawie przepisów upoważniających zamieszczonych w ustawach dotyczących odpowiednich samorządów terytorialnych albo w innych ustawach. W ocenie organu nadzoru, R M w T ustanawiając tytuł "Zasłużony dla Gminy T " przekroczyła zakres upoważnienia wynikającego z art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym, który daje radzie gminy jedynie kompetencję do nadawania honorowego obywatelstwa. Zapisy uchwały w zakresie, w jakim dotyczą materii związanej z zasadami i trybem nadawania tego tytułu, zostały również podjęte bez podstawy prawnej. Stanowi to podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały w tym przedmiocie. Z tej przyczyny organ nadzoru zakwestionował także dalsze regulacje zakresie, w jakim dotyczą nadawania tytułu "Zasłużony dla G T ", a mianowicie: Regulamin nadawania tytułów w zakresie: § 1 ust. 1 we fragmencie "i Zasłużony dla Gminy T ", ust. 2, § 2 ust. 4 we fragmencie: "i Zasłużony dla Gminy T ", "i Nr 2", § 3 we fragmencie: "oraz Zasłużony dla Gminy T ", § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 9, § 10, § 11, § 12, załącznik Nr 2 do Regulaminu, załącznik Nr 4 do Regulaminu str. 1 i str. 2, załącznik nr 6 do Regulaminu. Na mocy § 1 ust. 1, ust. 3, ust. 5 i ust. 6, § 2 ust. 1 i ust. 2, § 8 Rada Miejska w T postanowiła, że "Tytuł "Honorowy Obywatel T " i "Zasłużony dla Gminy T " nadaje Rada Miejska w drodze uchwał podejmowanych na wniosek Kapituły. Na wniosek Kapituły Rada Miejska może także wystąpić z wnioskiem o pozbawienie tego tytułu. Kapitułę tworzą: Przewodniczący Rady Miejskiej jako Przewodniczący Kapituły, dwóch Wiceprzewodniczących Rady Miejskiej, Burmistrz Gminy T , Przewodniczący Stałych Komisji Rady oraz Przewodniczący Klubów Radnych. Kapituła pracuje z wyłączeniem jawności obrad. Pracami Kapituły kieruje Przewodniczący Rady Miejskiej. Kapituła realizuje zadania związane z opiniowaniem zgłoszeń w sprawie nadania i pozbawiania tytułów, a w szczególności: bada, czy zgłoszenie odpowiada wymogom formalnym, przedkłada Radzie Miejskiej zaopiniowane wnioski o nadanie tytułów, występuje z inicjatywą pozbawienia tytułów osób, które dopuściły się czynu powodującego, iż stały się niegodne tytułu, a w szczególności wobec osób skazanych prawomocnym wyrokiem sądu orzeczonego za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Obsługę kancelaryjno-techniczną Kapituły zapewnia Biuro Rady Miejskiej. Akt nadania tytułu "Honorowy Obywatel T " oraz okolicznościowy medal czy statuetkę wręcza Przewodniczący Rady Miejskiej (Przewodniczący Kapituły) z Burmistrzem Gminy - z okazji uroczystości lokalnych lub państwowych. Organ nadzoru stwierdził, że Rada Miejska na mocy powołanych przepisów utworzyła nowy, nieznany ustawie organ, czyli Kapitułę, ustaliła jej skład osobowy, kompetencje i tryb pracy. W myśl art. 169 ust. 1 Konstytucji, ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące. Zgodnie z art. 11a ust. 1 usg, organami gminy są rada gminy i wójt (burmistrz, prezydent miasta). W art. 21 ust. 1 ustawa o samorządzie gminnym upoważniła natomiast radę gminy do powoływania jedynie stałych i doraźnych komisji rady, w tym komisji rewizyjnej. Przepisy rozdziału 3 ustawy o samorządzie gminnym mają charakter bezwzględnie obowiązujący, zawierając wyczerpującą regulację systemu organów gminy. Powołanie do życia organu, nieprzewidzianego w ustawie o samorządzie gminnym, nawet jeśli ma on tylko kompetencje opiniodawcze, wymaga wskazania przepisu ustawowego zawierający takie upoważnienie. Przepis 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym takiego upoważnienia nie zawiera. Nie istnieją również inne przepisy ustawowe, na mocy których rada mogłaby powołać do życia taki organ. Kapituły nie można także uznać za komisję rady, gdyż w jej skład wchodzą zarówno radni jak i organ wykonawczy Gminy T . Organ nadzoru powołał się na orzecznictwo NSA, według którego aktualny jest pogląd, że podstawowe kwestie ustrojowe samorządu terytorialnego reguluje w sposób bezwzględnie wiążący odpowiednia ustawa samorządowa, która określa strukturę organizacyjną i kompetencyjną oraz tryb obsadzania stanowisk (funkcji) w poszczególnych organach. Tylko na mocy wyraźnych upoważnień można wprowadzać rozwiązania uzupełniające lub modyfikujące (wyrok NSA z dnia 14 czerwca 1995 r., II SA 972/95, Wokanda 1996/1/34; wyrok NSA z dnia 19 stycznia 1995 r., II SA 1682/94, ONSA 1995/4/186). Nie jest więc możliwe powołanie jakiegokolwiek organu bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Organ nadzoru podkreślił, że co do tej części skargi aktualne są także wywody dotyczące zakazu domniemania kompetencji, wykładni rozszerzającej norm kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Organ nadzoru zwrócił uwagę na to, że § 1 ust. 6 Regulaminu, przewidujący wyłączenie jawności obrad kapituły, jest sprzeczny z art. 11b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym działalność organów gminy jest jawna, a ograniczenia jawności mogą wynikać wyłącznie z ustaw. Brak jest natomiast kompetencji Rady Miejskiej wprowadzania ograniczeń jawności nieznanych ustawom. Biorąc powyższe pod uwagę, organ nadzoru stwierdził, że skarga jest zasadna i celowa. W odpowiedzi na skargę gmina podniosła, że nie zachodzi wskazywane w skardze istotne naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 14 w związku z art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez następujące przepisy uchwały Rady Miejskiej w T : § 1 ust. 1 we fragmencie "i Zasłużony dla Gminy T ", "na wniosek Kapituły", ust. 2, ust. 3 we fragmencie "na wniosek Kapituły", ust. 5, ust. 6, § 2 ust.l, ust. 2, ust. 4 we fragmencie "i Zasłużony dla Gminy T ", "i Nr 2", § 3 we fragmencie "oraz Zasłużony dla Gminy T ", § 4 ust. 2, § 5 ust. 2, § 8 we fragmencie "(Przewodniczący Kapituły)", § 9, § 10, § 11, § 12, załącznik nr 2 do Regulaminu, załącznik Nr 4 do regulaminu str. 1 i str. 2, załącznik nr 6 do Regulaminu. Odnosząc się do zarzutów skargi, gmina podniosła, że art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym daje Radzie Miejskiej kompetencję do "...nadawania honorowego obywatelstwa gminy", nie precyzując jednak, w jakiej formie i w jakiej postaci ma to nastąpić. Zdaniem gminy, ustawodawca w tym zakresie nie przewidział jednej właściwej formy dla wyróżniania osób ze względu na ich zasługi dla danej gminy. W ocenie Rady Miejskiej w T nie sposób zgodzić się z organem nadzoru, że taką jedyną formą jest nadanie tytułu "Honorowy Obywatel Gminy", a już nie nadanie tytułu "Zasłużony dla Gminy". W obydwu przypadkach mamy bowiem do czynienia z "... nadaniem honorowego obywatelstwa gminy". Gmina rozumie to pojęcie jako szczególny sposób wyróżnienia (uhonorowania) osób za zasługi dla gminy. Według gminy, nie można pominąć też tego, że w przypadku osoby będącej mieszkańcem Gminy T posiada już "obywatelstwo Gminy Trzebnica" nie sposób mówić o nadaniu obywatelstwa. Zasadne natomiast jest w szczególnych okolicznościach wyróżnienie takiej osoby tytułem "Zasłużonego dla Gminy T " jako uhonorowanie jej szczególnych zasług dla Gminy T . W ocenie gminy nie można się też zgodzić ze stanowiskiem organu nadzoru, jakoby Rada Miejska zaskarżonymi przepisami uchwały nr XV115/07 powołała nowy, nieznany ustawie organ, czyli Kapitułę. Według Rady Miejskiej, należy wziąć pod uwagę jedynie opiniodawcze kompetencje przyznane Kapitule i jej jedynie pomocniczą rolę w procesie przyznawania tytułów "Honorowy Obywatel T " i "Zasłużony dla Gminy T ". Według gminy, należy raczej uznać, że powołano kolegialny roboczy zespół o wyraźnie określonym składzie poprzez wskazanie osób sprawujących konkretne stanowiska w Radzie Miejskiej, a także z udziałem organu wykonawczego - Burmistrza Gminy, celem wykonania ściśle określonych zadań związanych z realizacją podjętej uchwały. Uchwała nie narusza ustroju wewnętrznego jednostki samorządu terytorialnego. Żadnego z organów gminy, czyli rady miejskiej i burmistrza gminy Kapituła nie pozbawia żadnej z ustawowych kompetencji i nie przenosi tych kompetencji z jednego ze wskazanych organów na drugi organ. Kapituła jest według uchwały jedynie zespołem pomocniczym dla Rady Miejskiej w zakresie ściśle związanym z wykonywaniem jej zadań w badanym zakresie. Gmina podniosła też, że uchwała nr XI/115/07 zawiera przepisy powszechnie obowiązujące o charakterze ogólnym. Stąd na podstawie art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.) mogła wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Biorąc powyższe pod uwagę, gmina wniosła o oddalenie skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej także ppsa). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga nie zasługiwała zatem na uwzględnienie. Ani prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu administracyjnego niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub proceduralnoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast prawidłowy, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 usg, według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z art. 91 ust. 4 usg, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 usg wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjętego aktu. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia w trybie określonym w art. 90 usg. Artykuł 93 ust. 1 usg stanowi, że po upływie 30-dniowego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Może jedynie zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie upłynął ustawowy 30-dniowy termin stwierdzenia nieważności uchwały. Organ nadzoru zaskarżył ją zatem do Sądu. W rozpatrywanej sprawie ocenie Sądu podlega legalność zaskarżonych przepisów uchwały i załącznika do uchwały Rady Miejskiej w T z dnia [...] r. Nr [...] sprawie ustanowienia tytułów "Honorowy Obywatel Trzebnicy" oraz "Zasłużony dla Gminy T ", a także przyjęcia Regulaminu nadawania tytułów. Organ nadzoru przyjmuje, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego o charakterze statutowym, a powołana na podstawie Regulaminu Kapituła jest organem rady gminy, do której powołania brak było podstaw prawnych. Organ ten obraduje bez podstawy prawnej z wyłączeniem jawności. Brak było też podstawy prawnej do ustanowienia tytułu "Zasłużony dla Gminy T ". Organ nadzoru stwierdził, że zakwestionowane przepisy uchwały oraz Regulaminu naruszają w sposób istotny wskazane przez organ przepisy Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym. Z uzasadnienia skargi wynika, że organ nadzoru dopatrzył się istotnego naruszenia przepisów art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; art. 11a ust. 1, art. 11b i art. 21 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym przez wskazane przepisy Regulaminu "Zasady i tryb nadawania tytułów "Honorowy Obywatel T " oraz "Zasłużony dla Gminy T ", a także przez przepisy załączników do tego regulaminu, ustanawiające Kapitułę oraz regulujące organizację, zasady funkcjonowania i zakres działania Kapituły. Według organu nadzoru ciało to ma charakter organu, a brak jest podstawy prawnej do utworzenia takiego organu. Z ustalenia organu nadzoru, że Kapituła została ustanowiona nielegalnie, w sposób istotnie naruszający prawo, wynika również, że pozostałe przepisy odnoszące się do niej są obarczone taką wadą, której skutkiem jest nieważność. Oceny Sądu wymaga zatem, czy istniała podstawa prawna do podjęcia uchwały w tym przedmiocie. Organ nadzoru słusznie podkreśla, że wykonywanie zadań przez organy gminy następuje na podstawie i w granicach prawa. Organy gminy należą bowiem do kręgu organów władzy publicznej, o których jest mowa w art. 7 Konstytucji. Wydawanie przez nie aktów prawnych, służących realizacji zadań gminy, następuje na podstawie przepisów ustawy o samorządzie gminnym oraz na podstawie upoważnień udzielonych w innych ustawach i w ich granicach. Oznacza to, że podjęcie przez Radę Miejską w T zaskarżonych przepisów, których adresatem jest Kapituła, musi mieć umocowanie w normie prawnej. W niniejszej sprawie niesporne jest istnienie podstawy prawnej do podjęcia uchwały Rady Miejskiej w Trzebnicy, której przepisy zakwestionował W. Jest to art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy nadawanie honorowego obywatelstwa gminy. Sporna jest natomiast kwestia podstawy prawnej zaskarżonych przepisów uchwały oraz Regulaminu w zakresie nadawania tytułu "Zasłużony dla Gminy T ". Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, że badana uchwała może być zaklasyfikowana do kategorii aktów ustrojowych o charakterze statutowym, wszakże nie z uwagi na to, że uchwała powołuje Kapitułę, ale z uwagi na materię uchwały. W literaturze wyrażany jest bowiem pogląd, akceptowany przez Sąd, że szczegółowa regulacja prawna honorowego obywatelstwa gminy (a zdaniem Sądu, także inne formy uhonorowania za zasługi dla gminy) powinna być unormowana w statucie gminy, ewentualnie w specjalnej uchwale rady gminy (zob. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o gminnym samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1999, s. 173; A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny, Komentarz, Dom Wydawniczy ABC 2005, s. 173, 174). Wymóg podstawy prawnej do wydania aktu prawa miejscowego o charakterze statutowym spełnia natomiast norma ustrojowoprawna. Biorąc pod uwagę reprezentowane w tej materii poglądy, Sąd podkreśla, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 14 ustawy o samorządzie gminnym ma charakter kompetencyjny. Określa wyłączną właściwość rady gminy w sprawie nadawania honorowego obywatelstwa gminy. Nie może zatem stanowić upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego w ujęciu tradycyjnym, aktu obowiązującego powszechnie na obszarze gminy. Może być jedynie podstawą regulacji o charakterze statutowym czy innej regulacji o charakterze ustrojowym, która ma charakter aktu prawa miejscowego. Nadawanie obywatelstwa honorowego gminy należy bezspornie do zadań własnych gminy. Problem zakresu tych zadań jest uregulowany w przykładowym katalogu zawartym w art. 7 ust. 1 ustawy. Poza tym wyliczeniem, zgodnie z art. 6 usg, do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. Według zgodnych poglądów doktryny oraz ustalonego orzecznictwa sądowego, gmina może w tych ogólnie zakreślonych ramach ustawowych załatwiać sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, według następujących zasad: gmina wykonuje lokalne zadania publiczne określone ustawowo, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów; gmina może też sama określać swe zadania oraz podejmować się ich wykonywania. Taka możliwość ustalania zadań publicznych jest dopuszczalna tylko w gminie. Powiat oraz samorząd województwa może bowiem wykonywać tylko zadania określone ustawowo. Uhonorowanie określonych podmiotów za ich zasługi dla gminy, czyli terytorialnej wspólnoty samorządowej (art. 1 usg), jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym. Formy takiego uhonorowania nie mają charakteru zamkniętego do nadawania obywatelstwa honorowego, ograniczonego podmiotowo do osób fizycznych. W ramach swobody określania swych zadań, umocowanej w powołanym art. 6 usg, gmina może tworzyć nowe formy prawne w badanym zakresie, obejmujące nie tylko osoby fizyczne, ale także twory organizacyjne, w tym osoby prawne, zasłużone dla gminy. Przyjmowanie takich form służy z pewnością wykonywaniu zadań gminy, określonych w art. 7 ust. 1 usg, czyli wspieraniu i upowszechnianiu idei samorządowej (pkt 17) oraz promocji gminy (pkt 18). Zgodnie z art. 18 ust. 1 usg, organem właściwym do przyjmowania nowych zadań i form ich realizacji jest rada gminy, która uchwala stosowne przepisy w statucie gminy bądź w odrębnej uchwale o charakterze ustrojowym. Sąd podziela pogląd organu nadzoru o zakazie domniemania kompetencji, nakazie interpretacji norm kompetencyjnych w sposób ścisły, zakazie wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Stanowisko to nie ma wszakże zastosowania do rozpatrywanej sprawy. Właściwy organ gminy w osobie rady gminy określił bowiem w granicach dopuszczonych obowiązującym prawem w trybie zaskarżonej uchwały nowe zadanie gminy polegające na ustanowieniu tytułu "Zasłużony dla Gminy T " oraz przyjął regulamin nadawania tego tytułu. Właściwy organ gminy stosuje takie przepisy w trybie uznaniowym. Nikt nie ma roszczenia o ich przyznanie. Charakter prawny nadania cechuje się po obydwu stronach, nadającej oraz otrzymującej tytuł, całkowita dobrowolność. Tak jak honorowe obywatelstwo, także inne, podobne formy wyróżniania czy uhonorowania, mogą mieć jedynie charakter symboliczny. Nie jest to nadawanie uprawnień w tradycyjnym znaczeniu prawnym i prawniczym. Do przyznawania tego typu świadczeń byłoby bowiem konieczne szczegółowe upoważnienie ustawowe. Rada gminy wprowadzając zaskarżoną uchwałą tytuł "Zasłużony dla Gminy T " działała zatem w ramach swych kompetencji, określonych w ustawie o samorządzie gminnym. Nie wykroczyła też poza dopuszczalne granice tej regulacji, wyznaczone jej ustrojowoprawnym charakterem. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd uznał zarzuty organu w tym zakresie za bezpodstawne. Organ nadzoru przyjął także, że powołane w skardze przepisy Konstytucji oraz ustawy o samorządzie gminnym nie pozwalają na ustanowienie organu o nazwie "Kapituła" oraz wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonych przepisów Regulaminu normujących zasady organizacji i funkcjonowania Kapituły. Zdaniem składu orzekającego, zakwalifikowanie i rozpatrywanie Kapituły jako składnika struktury organów samorządu gminnego nie znajduje uzasadnienia prawnego. Kapitułę należy usytuować w strukturze organizacyjnej gminy, ale nie pośród jej organów. Świadczą o tym następujące czynniki. Kapituła nie posiada kompetencji rozstrzygających. Jest pomocniczym ciałem kolegialnym o składzie ustalonym w § 1 ust. 5 Regulaminu, któremu powierzono jedynie obsługę procedury nadawania tytułów "Honorowy Obywatel T " oraz "Zasłużony dla Gminy Tr ". Zadania Kapituły polegają na: badaniu, czy zgłoszenie w sprawie nadania i pozbawienia tytułu odpowiada wymogom formalnym; przedkładaniu Radzie Miejskiej zaopiniowanych wniosków o nadanie tytułów; występowaniu z inicjatywą pozbawienia tytułów osób, które dopuściły się czynu powodującego, że stały się niegodne tytułu, a w szczególności wobec osób skazanych prawomocnym wyrokiem sądu orzeczonym za przestępstwo popełnione z winy umyślnej. Z zakwestionowanych przepisów Regulaminu wynika, że zadania Kapituły nie wykluczają tego, aby rada gminy podejmowała określone działania w zakresie zadań powierzonych Kapitule, inaczej mówiąc - zadania powierzone Kapitule nie wykluczają kompetencji rady gminy w tym zakresie. Zatem z uwagi na to, że Kapituła nie posiada cech organu, za nietrafne uznać należy stanowisko organu nadzoru, że rozwiązania zaskarżonych przepisów uchwały naruszają w sposób istotny następujące przepisy ustawy o samorządzie gminnym odniesione do organów gminy czy rady gminy, a mianowicie: art. 11a ust. 1, który wylicza organy gminy; art. 11b, który wprowadza zasadę jawności obrad organów gminy oraz art. 21 ust. 1, który dotyczy komisji, czyli organów wewnętrznych rady gminy. Biorąc te okoliczności pod uwagę Sąd stwierdza, że zarzut skargi naruszenia przez powołane w skardze przepisy Regulaminu art. 11a ust. 1, art. 11b i art. 21 ust. 1 ustawy samorządzie gminnym oraz art. 7 Konstytucji jest bezzasadny. Kwestia zakresu podstawy prawnej zaskarżonej uchwały wymaga też odniesienia się do elementarnych zasad dotyczących samodzielności samorządu terytorialnego. Należy zatem podkreślić, że samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, wykonując przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji). Samorząd terytorialny wykonując te zadania w zakresie określonym prawem, ma swobodę działania w każdej sprawie, która nie wchodzi w zakres kompetencji innych organów władzy (art. 163 Konstytucji). Ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (art. 169 ust. 4 Konstytucji). Uwzględniając powyższe normy konstytucyjne należy uznać, że ustawowe upoważnienie do określania przez gminę nowych zadań oraz do ustalania sposobu ich wykonywania obejmuje również możliwość przyjęcia przez radę gminy zadania polegającego na ustanowieniu i określeniu procedury nadawania tytułu "Zasłużony dla Gminy T " oraz ustanowieniu pomocniczego elementu struktury organizacyjnej gminy, uczestniczącego w tej procedurze. Dotychczasowe wywody - w ocenie Sądu - przemawiają zatem za uznaniem, że zarzuty sformułowane w skardze W nie są zasadne, a zaskarżona przez organ nadzoru uchwała nie tylko nie jest niezgodna z art. 7 Konstytucji, ale także znajduje oparcie w art. 16 ust. 2, art. 169 ust. 4 Konstytucji oraz w art. 6 ustawy o samorządzie gminnym. Z tych wszystkich względów skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 151 powołanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono zatem jak w sentencji wyroku.