I OSK 1218/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 149/08 w sprawie ze skargi J. T. na bezczynność Wójta Gminy G. w przedmiocie dowozu dzieci do szkoły oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 149/08, po rozpoznaniu skargi J. T., stwierdził bezskuteczność czynności Wójta Gminy G. zawartą w piśmie z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zapewnienia małoletniej A. T. i małoletniemu S. T. bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu do Zespołu Szkół w K. i z powrotem. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. J. T. wezwała Wójta Gminy G. do usunięcia naruszenia prawa polegającego na niezrealizowaniu ustawowego obowiązku gminy w zakresie zapewnienia jej dzieciom dowozu do szkoły oddalonej o około 10 km od miejsca ich zamieszkania. Strona wskazała na zapis z art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 1, 2 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, zgodnie z którym, jeżeli droga dziecka z domu do szkoły w obwodzie, w którym dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w tych przepisach, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka lub zwrot kosztów przejazdu dziecka i opiekuna środkami komunikacji publicznej. W odpowiedzi na wezwanie, pismem z dnia [...] lutego 2008 r. Wójt Gminy G. poinformował, iż Gmina G. wypełnia obowiązek określony w art. 14a ust. 3 i art. 17 ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty poprzez zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej, bądź zapewnienie bezpłatnego dowozu. Stwierdził, iż odległości określone ustawą nie oznaczają, że istnieje wymóg zabierania każdego dziecka spod domu. Podał także, że około 70% dzieci dowożonych i dojeżdżających do szkół gminnych dochodzi do przystanku będącego punktem zbiorczym lub są dowożone przez rodziców. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, J. T. zarzuciła, że w odniesieniu do jej dzieci, od obecnego roku szkolnego, Gmina G. nie wykonuje ustawowego obowiązku dotyczącego dowozu do szkoły. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd administracyjny w Olsztynie stwierdzając bezskuteczność czynności Wójta Gminy G. stwierdził, że kwestię dowożenia dzieci do szkół reguluje ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jednolity Dz.U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.), przy czym ustawowy obowiązek gminy w tym zakresie został odrębnie uregulowany w stosunku do dzieci sześcioletnich, które obowiązane są odbyć roczne przygotowanie przedszkolne w przedszkolu lub w oddziale przedszkolnym zorganizowanym w szkole podstawowej (art. 14 ust. 3 ustawy), uczniów realizujących obowiązek szkolny w szkołach podstawowych i gimnazjach (art. 17 ust. 2 i 3 ustawy) oraz uczniów niepełnosprawnych realizujących obowiązek nauki i obowiązek szkolny (art. 17 ust. 3a). Z redakcji cytowanych przepisów wynika, iż obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu do szkół, umożliwiający realizację obowiązku szkolnego uczniom zamieszkałym w odległościach większych niż 4 km, może być realizowany w dwojaki sposób. Otóż gmina może dowozić dzieci do szkoły własnym lub wynajętym przez siebie środkiem transportu, zapewniając jednocześnie w tym czasie dzieciom opiekę, albo zwracać koszty przejazdu środkami komunikacji publicznej. Obowiązki te gmina musi realizować bez względu na obiektywne trudności i bez względu na to, czy posiada na ten cel odpowiednie środki. W niniejszej sprawie Gmina G. uznała, że wywiązuje się z obowiązku dowozu gimnazjalisty do szkoły, gdyż finansuje jego przejazd środkiem komunikacji publicznej. Sąd wskazał, że autobus PPKS, którym S. T. dojeżdża do Zespołu Szkół w K. nie zajeżdża do miejscowości R., w której dziecko zamieszkuje, lecz do miejscowości A. oddalonej o ok. 3 km od jego miejsca zamieszkania. W ocenie Sądu taki dowóz dziecka do szkoły nie spełnia wymogu określonego w art. 17 ust. 3 powołanej ustawy. Należy bowiem zważyć, że treści art. 17 ust. 3 nie można interpretować w oderwaniu ust. 2 tego artykułu. Z ustępu 2 wynika zaś, że gmina jest zobowiązana zapewnić dowóz dziecka, jeżeli droga dziecka z domu (a nie żadnego innego punktu) do szkoły przekracza określone w tym przepisie odległości. W związku z tym wywiązanie się gminy ze spoczywającego na niej obowiązku może nastąpić tylko w przypadku, jeżeli zapewni dojazd dziecka z domu do szkoły, bądź też zapewni zwrot przejazdu środkami komunikacji publicznej, o ile takie dojeżdżają do miejsca jego zamieszkania. W związku z tym, nie stanowi wykonania przez gminę tego obowiązku zwrot kosztów przejazdu autobusem PPKS, który nie dojeżdża do miejscowości, w której zamieszkuje dziecko. Zdaniem Sądu, gdyby podzielić przyjętą przez Gminę G., to należałoby uznać, że autobus dowożący dzieci do szkoły nie musiałby zajeżdżać do żadnej miejscowości, gdyż każde dziecko byłoby odbierane z punktu odległego odpowiednio o 3 km bądź 4 km od miejsca zamieszkania. W świetle powyższych wywodów Sąd stwierdził, iż nieuzasadniona była odmowa zapewnienia synowi skarżącej bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 146 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł o stwierdzeniu bezskuteczności czynności Wójta Gminy G. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wójt Gminy G., zaskarżając wyrok w części dotyczącej odmowy zapewnienia małoletniemu S. T. bezpłatnego transportu i opieki w czacie przewozu do Zespołu Szkół w K. i z powrotem, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez uznanie, że przepis ten nakładając na gminę obowiązek zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej, nie jest realizowany przez gminę poprzez zwrot kosztów biletu PKS, w przypadku gdy autobus ten nie dojeżdża do miejscowości, w której zamieszkuje dziecko, W związku w powyższym Wójt Gminy wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w tej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, w art. 17 ust. 2 ustawy o systemie oświaty mowa jest o drodze dziecka z domu do szkoły, która nie może przekroczyć określonych odległości; w przypadku jej przekroczenia na gminie ciąży obowiązek wynikający z art. 17 ust. 3 ustawy. Zdaniem skarżącego przepis ten nie stanowi, iż dziecko musi mieć zapewniony dojazd do szkoły wyłącznie z miejsca zamieszkania. Gmina może organizować punkty zbiorcze do których będzie dojeżdżał autobus i zabierał dzieci do szkoły. Punkty zbiorcze powinny być tak organizowane, aby dzieci nie musiały pokonywać zbyt dużych odległości, czyli takich, które nie przekraczają odległości wymienionych w art. 17 ust.2 ustawy. Art. 17 ust.3 ustawy o systemie oświaty należy interpretować w ten sposób, że obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu - własnym bądź wynajętym środkiem transportu albo zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej, gdzie w obu przypadkach może być to miejscowość w której dziecko zamieszkuje lub inne miejsce, pod warunkiem, że odległość z tych miejsc do domu dziecka nie przekracza odległości, o których mowa w art. 17 ust.2 ustawy. Przyjęcie takiej interpretacji zdaniem skarżącego jest uzasadnione z uwagi na to, że w przypadku gdy droga dziecka z domu do szkoły nie przekracza odległości wymienionych w art. 17 ust.2 ustawy i brak jest po stronie gminy obowiązku zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki czy zwrotu kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. W gminach wiejskich o kolonijnej zabudowie nawet dzieci zamieszkałe w tej samej miejscowości, w której znajduje się przystanek autobusowy, aby do niego dojść pokonują odległości do 2 - 3 km. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 p.p.s.a. - rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać również wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie w pełni spełnia wymienione wyżej wymagania ponieważ w sposób nieprawidłowy zostało sformułowane żądanie. Wnoszący skargę kasacyjną wniósł bowiem o uchylenie zaskarżonego wyroku w części dotyczącej S. T., gdy tymczasem Sąd I instancji orzekł o całości skargi stwierdzając bezczynność Wójta G. zarówno w odniesieniu do A. T. jak i S. T. Z uwagi jednak, że skarga kasacyjną i tak podlegała oddaleniu z uwagi na jej bezzasadność powyższe uchybienie nie stanowiło przeszkody w jej rozpoznaniu. Zgodnie z art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, jeżeli droga dziecka z domu do szkoły, w której obwodzie dziecko mieszka, przekracza odległości wymienione w ust. 2, obowiązkiem gminy jest zapewnienie bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu lub zwrot kosztów przejazdu środkami komunikacji publicznej. Stosownie do art. 17 ust. 2 pkt 2 droga dziecka z domu do szkoły nie może przekraczać 4 km – w przypadku uczniów klas V i VI szkół podstawowych oraz uczniów gimnazjów. Należy zauważyć, że w powyższych przepisach wyraźnie mowa jest o drodze dziecka z domu do szkoły. Tymczasem autobus PPKS, którym S. T. dojeżdża do Zespołu Szkół w K. w ogóle nie dociera do jego miejsca zamieszkania lecz zabiera dziecko z miejscowości, która jest oddalona o ok. 3 km od jego miejsca zamieszkania. S. T. jest więc zmuszony pokonywać drogę ok. 3 km, aby zostać zabrany przez autobus PPKS. W takiej sytuacji należy podzielić pogląd Sądu I instancji, że tego rodzaju dowóz dziecka do szkoły nie spełnia wymogów określonych w powołanych wyżej przepisach ustawy o systemie oświaty, gdyż nie odbywa się od miejscowości, w której dziecko mieszka. Nie można zatem zgodzić się z wnoszącym skargę kasacyjną Wójtem Gminy G., że gmina może wypełnić swój obowiązek dowożenia dzieci do szkoły przez zorganizowanie punktów zbiorczych w odległościach nie przekraczających tych wskazanych w art. 17 ust. 2 ustawy. W takim przypadku dzieci byłyby bowiem zmuszone bez zapewnionej opieki pokonywać wcale nie małe odległości do punktu, z którego mają zapewniony transport do szkoły. Intencją ustawodawcy było natomiast zapewnienie w miarę możliwości bezpłatnego transportu i opieki na całej długości drogi dzieci do szkoły. Nie można zatem zgodzić się z taką interpretacją przepisu art. 17 ustawy o systemie oświaty, która pozwala wnoszącej skargę kasacyjną gminie zamiast dowozu dzieci z ich miejsca zamieszania do szkoły organizować jedynie punktu zbiorcze, do których dzieci muszą dojść same bez zapewnionej opieki. Tym samym za niezasadny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Z powyższych względów skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.