II SA/Bk 61/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lipca 2008 r. sprawy ze skargi H. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2007 r. Starosta K. wywłaszczył na rzecz Skarbu Państwa prawo własności do nieruchomości położonej na terenie wsi Z., gmina S., oznaczonej numerami: [...] o powierzchni [...] ha zapisanej w księdze wieczystej Nr [...] i [...] o powierzchni [...] ha, powstałej z podziału działki nr [...] zgodnie z projektem podziału sporządzonym przez geodetę i zatwierdzonym decyzją Burmistrza S. z dnia [...] marca 2005r. nr [...], zapisanej w księdze wieczystej Nr [...]. Wywłaszczane działki stanowiły współwłasność H. K. - udział ½ i M. O. - udział ½ i przeznaczone były pod przebudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku Ł. – G., zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Za wywłaszczoną nieruchomość ustalono odszkodowanie w wysokości 3.011,00 zł, odpowiednio dla współwłaścicieli w równych częściach po 1.505,50 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że wywłaszczenie nieruchomości niezbędne jest w celu wykonania zadań dotyczących poszerzenia i modernizacji drogi krajowej nr [...] W. – A. na jej odcinku, co jest zgodne z decyzją Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2004r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ podniósł, iż odszkodowanie za grunt zostało ustalone zgodnie z art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.). Kwota odszkodowania została ustalona na podstawie wartości gruntów określonych w opracowanym w miesiącu sierpniu 2007r. przez rzeczoznawcę majątkowego operacie szacunkowym gruntów do wywłaszczenia, oznaczonych jako działki nr [...] i [...], położone w obrębie wsi Z., gmina S. Nabycie nieruchomości przez wnioskodawcę wywłaszczenia w drodze umowy nie doszło do skutku z racji przebywania współwłaściciela gruntów poza granicami kraju. Dodatkowo organ I instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można było zastosować wartości nieruchomości wskazanych przez pełnomocnika skarżącej R. O. Kwoty 10 zł za m2 gruntu zapłacone przez G. dla J. P., bądź 8 zł za m2 gruntu (faktycznie 6,58 zł/m2 według wyroku [...] Sądu Rejonowego w Ł.), a ustalone w innym postępowaniu dotyczącym określenia wartości gruntów oddanych w użytkowanie wieczyste - zdaniem organu - nie mogą mieć zastosowania w sprawie niniejszej. Są to bowiem grunty położone w mieście S. o charakterze usługowo-przemysłowym, natomiast działki nr [...] i [...] położone we wsi Z., stanowią typowe nieruchomości rolnicze. W sporządzonym w sierpniu 2007 roku operacie szacunkowym ustalona cena gruntu na poziomie 4,88 zł/m2 odzwierciedla rzeczywistą wartość tych nieruchomości. Ponadto odnosząc się do faktu występowania w aktach sprawy działek oznaczonych numerami [...] organ I instancji stwierdził, że w stosunku do nich na wniosek G. w B. były również prowadzone równoległe postępowania wywłaszczeniowe nie objęte niniejszą decyzją. Z powyższą decyzją nie zgodziła się H. K. i złożyła odwołanie. W uzasadnieniu swego stanowiska wskazała, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone jest niezgodnie z rozdziałem 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 112 pkt 1 pozbawić nieruchomości można tylko na podstawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, w tym przypadku wydanej przez Burmistrza S. Na tej podstawie wskazała, że w wydanej w tej sprawie decyzji Burmistrza S. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nie ma wymienionej działki [...]. W decyzji tej nie ma również wymienionych działek nr [...]. W związku z powyższym podniosła, że Starostwa swym postępowaniem w szczególności naruszył art. 112 pkt 1, art. 116 pkt 1 i 2, art. 117 cytowanej ustawy. Jednocześnie podniosła, że Starosta w K. do dnia dzisiejszego nie uzasadnił, dlaczego nie uwzględnił ceny działek ustalonej wyrokiem Sądu Okręgowego w Ł. sygn. akt [...] na poziomie 8 zł/m2, a przyjęto kwotę 4,88 zł/m2 ustaloną przez rzeczoznawcę powołanego przez Starostwo Powiatowe. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Wojewoda P. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. W uzasadnieniu stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż wywłaszczenie przedmiotowych nieruchomości było uzasadnione, a decyzja została podjęta zgodnie z prawem i zachowaniem procedury określonej w rozdziale 4 – tym ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami. Na wstępie podkreślił, iż przedmiotem niniejszego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Starosty K. jest wywłaszczenie działek oznaczonych numerami [...], położonych na terenie wsi Z., gmina S., stanowiących współwłasność skarżącej oraz jej brata M. O. Podnoszone zatem w odwołaniu przez skarżącą zarzuty dotyczące wywłaszczenia działek oznaczonych numerami [...], będące własnością jej siostry M. O. i brata J. O. nie dotyczą niniejszego postępowania. Sprawa wywłaszczenia tych działek prowadzona była w odrębnym postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2007r nr [...] w odniesieniu do działki nr [...] i decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r nr [...] w odniesieniu do działek nr [...]. Ocena prawidłowości prowadzonego postępowania do tych nieruchomości może być dokonana w odrębnym postępowaniu wszczętym na wniosek uprawnionych osób. Ponadto organ II instancji wskazał, iż działki będące przedmiotem zaskarżonej decyzji znalazły się w obszarze przeznaczonym pod przebudowę drogi krajowej nr [...], dla której została wydana decyzja Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2004r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z decyzji tej wynika, że teren przeznaczony pod inwestycje obejmuje miedzy innymi część działki oznaczonej nr 180/3, określonej liniami rozgraniczającymi na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. W wyniku sporządzonego w tym celu projektu podziału, zatwierdzonego decyzją Burmistrza S. z dnia [...] marca 2005r. wydzielone grunty z działki oznaczonej nr [...] przeznaczone pod inwestycje o powierzchni [...] ha otrzymały numer [...]. Zatem zarzut, że grunty oznaczone nr [...] nie były objęte decyzją o ustaleniu lokalizacji celu publicznego nie znajduje uzasadnienia. Odnosząc się do zasad kształtujących zakres odpowiedzialności odszkodowawczej za wywłaszczane nieruchomości organ przytoczył treść przepisów art. 128, 130 ust. 2 i 134 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 4 i § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym między innymi przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Przenosząc powyższe regulacje na grunt niniejszej sprawy organ II instancji podkreślił, iż ustalając wartość rynkową wywłaszczanych nieruchomości rzeczoznawca do porównań przyjął nieruchomości podobne, przeznaczone pod drogi publiczne, zbyte na podstawie umów cywilno-prawnych. Operat szacunkowy sporządzony nadto został zgodnie z wyżej wymienionymi przepisami ustawy i rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Dodatkowo organ wskazał, iż niezasadny jest zarzut nieuwzględnienia ceny działek ustalonej wyrokiem Sadu Okręgowego w Ł. sygn. akt [...] na poziomie 8 zł/m2, ponieważ Starosta K. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że ustalona w tym wyroku faktyczna wartość gruntów w wysokości 6,58 zł/m2 dotyczy gruntów położonych w mieście S. o charakterze usługowo – przemysłowym, a więc nieporównywalnych z gruntami wywłaszczanymi. Końcowo organ wyjaśnił również nietrafność zarzutów dotyczących możliwości wystąpienia zagrożeń i niebezpieczeństw, o których mowa w art. 120 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na powyższą decyzję H. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżonej decyzji zarzuciła naruszenie zasad i trybu postępowania, w tym przede wszystkim wywłaszczenie nieruchomości (działki nr [...]), która to nie została wymieniona w decyzji Burmistrza Miasta S. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 roku. Zakwestionowała również prawidłowość ustalenia wartości m2 wywłaszczonego gruntu, które znajdują się w odległości zaledwie około 3-4 km od miasta S. Ponadto skarżąca zarzuca niezgodne z prawem wywłaszczenie przez Starostę K. działek oznaczonych nr [...] należących do jej siostry M. O. i brata J. O., które nie były przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. W odpowiedzi na skargę Wojewoda P., podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu. Kryterium kontroli działalności administracji publicznej, wykonywanej przez sądy administracyjne, określa art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269). Zgodnie z tym przepisem, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądów administracyjnych polega na zbadaniu, czy organ administracji publicznej w konkretnej sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola przebiega w trzech płaszczyznach: oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia, innego aktu) lub działania organ z prawem materialnym, dochowania wymaganej prawem procedury i respektowania reguł kompetencji. Poddając tak rozumianej kontroli zaskarżoną w tej sprawie decyzję, należy stwierdzić, iż nie naruszyła ona prawa materialnego, procesowego ani reguł kompetencji, co czyni zarzuty skargi bezzasadnymi. Zaakcentować przy tym na wstępie należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawie nie będą jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ustawodawca mówiąc o rozstrzyganiu przez sąd w granicach sprawy, używa pojęcia "sprawa" w rozumieniu sprawy, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność. Zaskarżanie konkretnego orzeczenia oznacza, że przedmiotem postępowania sądowo - administracyjnego, staje się ta sama sprawa, która została rozstrzygnięta w tym konkretnym orzeczeniu. Wszystkie zatem istotne elementy identyfikacyjne, zakreślające tożsamość tego orzeczenia, określają normy administracyjne prawa materialnego obowiązującego w momencie wydawania zaskarżonego orzeczenia. W rezultacie więc to stosunek administracyjno - prawny wyznacza przedmiot postępowania sądowo - administracyjnego i ramy tego postępowania, a badanie prawidłowości konkretyzacji tego stosunku stanowi istotę postępowania sądowo - administracyjnego. Przełożenie tego na grunt niniejszej sprawy oznacza, że Sąd może oceniać jedynie prawidłowość utrzymania w mocy przez Wojewodę P. zaskarżonej decyzji Starosty K. z dnia [...] września 2007 roku nr [...], w przedmiocie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonych na terenie wsi Z., gmina S., oznaczonych numerami: [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, stanowiących współwłasność po ½ H. K. i M. O., które zostały przeznaczone pod przebudowę drogi krajowej nr [...] na odcinku Ł. – G., zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nie może podlegać natomiast ocenie Sądu prawidłowość postępowania w przedmiocie wywłaszczenia działek oznaczonych nr [...] należących do siostry skarżącej – M. O. i brata skarżącej – J. O., mimo udzielonego w tym zakresie pełnomocnictwa, albowiem działki te nie były przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. W tym przedmiocie było prowadzone odrębne postępowania, które zakończyły się ostatecznymi decyzjami Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2007 roku nr [...] i nr [...]. Okoliczności te zatem pozostają poza zakresem niniejszej postępowania odwoławczego Wojewody P., a tym samym również Sądu badającego legalność jedynie zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że podjęta w sprawie decyzja o wywłaszczeniu nieruchomości skarżącej i jej brata została wydana zgodnie z zachowaniem procedury określonej w rozdziale 4-tym działu III-go ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.). Wskazać przy tym należy, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte z powodu przeznaczenia gruntów pod drogę krajową. Jest to inwestycja celu publicznego, co niewątpliwie wynika z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2004 roku, nr 261, poz. 2603 ze zm.), a także z art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2008 r. nr 54, poz. 326). Dopuszczalność wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny wynika nie tylko z art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale przede wszystkim z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Stanowiące m.in. własność skarżącej działki oznaczone numerem geodezyjnym [...] położone w obrębie wsi Z., gm. S., znalazły się na obszarze objętym planowaną przebudową drogi krajowej nr [...] W. – A. (odcinek S. – G.). Powyższe wynika z ostatecznej decyzji Burmistrza S. z dnia [...] grudnia 2004r. Nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W celu zapewnienia możliwości wykonania tej inwestycji koniecznym było wykonanie podziału geodezyjnego nieruchomości oznaczonej nr [...] tak, aby umożliwić wykup lub wywłaszczenie jej części niezbędnej do realizacji tego zadania, co też Burmistrz Miasta S. uczynił decyzją w dniu [...] marca 2005 roku, nr [...] na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddziału w B. Na skutek tego podziału powstały dwie nowe działki oznaczone numerami geodezyjnymi [...] o powierzchni [...] ha przeznaczone na poszerzenie drogi krajowej nr [...] oraz nr [...] o powierzchni [...] ha pozostająca w dotychczasowym użytkowaniu rolniczym. W tych okolicznościach nie można zatem uwzględnić argumentu skarżącej dotyczącego faktu, iż działka oznaczona nr [...] nie była objęta decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Grunty wchodzące w skład tej działki były objęte decyzją lokalizacyjną tyle, że następnie zostały – na potrzeby realizacji przebudowy drogi - wydzielone z działki oznaczonej pierwotnej nr [...] i nadano im nowy numer geodezyjny [...]. Działka zaś – o numerze [...] – bezspornie była objęta decyzją wywłaszczeniową. Nie ulega też wątpliwości, że rokowania zmierzające do umownego i dobrowolnego pozyskania części nieruchomości skarżącej, pierwotnie oznaczonej nr [...], przez Starostwo w K. dla realizacji inwestycji celu publicznego, nie przyniosły rezultatu, stąd wystąpiła konieczność zainicjowania przez Starostwo Powiatowe w K. postępowania wywłaszczeniowego. Zasadność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie jest zresztą przedmiotem zarzutów skargi albowiem te – poza przedstawionymi powyżej - skoncentrowane są wyłącznie wokół wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Zaakcentować należy jednak, iż zarzuty skargi dotyczący zaniżonej wartości nieruchomości, również nie zasługuje zdaniem Sądu na uwzględnienie. Przepisy regulujące zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości zamieszczone są w rozdziale 5-tym działu III-go ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tymi przepisami odszkodowanie ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej (art. 129 ust. 1 ustawy), wysokość tego odszkodowania ustala się według stanu i wartości wywłaszczeniowej nieruchomości na dzień wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 ustawy), po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 ustawy), a podstawę ustalenia odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, chyba, że ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej (art. 134 ust. 1 ustawy). W razie wystąpienia niemożności określenia wartości rynkowej nieruchomości, określa się jej wartość odtworzeniową (art. 135 ust. 1 ustawy). Ustawa o gospodarce nieruchomościami precyzuje też ogólne reguły wyceny nieruchomości (vide: przepisy rozdziału pierwszego działu IV ustawy) odsyłając w kwestiach szczegółowych do wydanego z upoważnienia z art. 159 – rozporządzenia Rady Ministrów, którym jest rozporządzenie z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 z późn. zmianami). Uzasadnienie wydanej w sprawie decyzji pierwszoinstancyjnej oraz decyzji odwoławczej wskazuje, iż w sprawie niniejszej nie zostały naruszone reguły ustalania odszkodowania i wyceny nieruchomości. Orzekając o wysokości odszkodowania organy obu instancji oparły się na opinii rzeczoznawcy majątkowego T. K., zawartej w operacie szacunkowym sporządzonym w sierpniu 2007 r. prawidłowo uznając, iż operat ten spełnia warunki określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Uprzedni operat szacunkowy z marca 2007 roku został bowiem zakwestionowany w decyzji Wojewody P. z dnia [...] maja 2007 roku nr [...], w trakcie rozpoznawania odwołania skarżącej od decyzji Starosty K. z dnia [...] kwietnia 2007 roku nr [...]. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 152 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, sposoby określenia wartości nieruchomości, zwane podejściami do ich wyceny, uzależnione są od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości, przy czym wyboru określonego podejścia (porównawczego, dochodowego lub kosztownego albo mieszanego) oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Bierze on w pierwszej kolejności pod uwagę cel wyceny (tu celem jest ustalenie wysokości odszkodowania za wywłaszczaną nieruchomość), a także rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w infrastrukturę techniczną, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się w obrocie ceny nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ zawarł ocenę operatu szacunkowego T. K. poprzez pryzmat przepisów regulujących zasady sporządzania operatów i standardy zawodowe rzeczoznawców majątkowych. Wycena nieruchomości nastąpiła na datę [...] sierpnia 2007 roku., zaś decyzja wywłaszczeniowa została utrzymana w mocy przez organ II instancji dnia [...] listopada 2007 roku. Zgodnie z treścią art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operat szacunkowy zachowuje aktualność przez okres 12 miesięcy od jego sporządzenia chyba, że zaistnieją szczególne okoliczności podważające aktualność wyceny. Podkreślić należy, że skarżąca nie przedłożyła żadnych dowodów dyskwalifikujących operat szacunkowy, choćby odmienną opinią innego rzeczoznawcy. Takim dowodem nie jest bowiem wyrok Sądu w innej sprawie, w którym przyjęto inne ceny działek, położonych w mieście S., a przeznaczonych pod działalność usługowo – przemysłową. W wyroku z dnia 16.03.2005 roku sygn. akt I SA/Wa 133/05 w podobnych okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, iż "powoływanie się przez strony na cenę sprzedaży nieruchomości pobliskiej, która ma inne przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego nie może stanowić podstawy do kwestionowania dokonanej wyceny, ani też do powołania przez organ innego biegłego" (LEX nr 189202). Należy mieć zatem na uwadze (jak wynika z uzasadnienia operatu szacunkowego), iż obliczona wartość 1 m2 gruntu szacowanego mieści się w granicach cen uzyskiwanych za grunty przeznaczone lub zajęte pod drogi publiczne na terenie gminy G. i S., a dotyczących gruntów położonych poza obszarem zwartej zabudowy wiejskiej oraz miast wydzielanych pod budowę dróg z działek o przeznaczeniu rolniczym, gdzie ceny te są dużo niższe od działek wydzielanych z gruntów położonych w granicach miast S., Sz. i R. W tych okolicznościach stwierdzić trzeba, iż operat szacunkowy został sporządzony z zachowaniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (rozdział IV), a przyjęte przez organ odszkodowanie spełnia wymogi przepisów art. 128-135 ustawy. Materiał dowodowy został zatem wyczerpująco zebrany i należycie rozpatrzony, zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów art. 7, 77 kpa. Mając na względzie powyższe okoliczności skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)