II SA/Wa 570/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Małgorzata Płodzicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., na podstawie art. 24 ust. 1 w zw. z art. 21 ust. 1, art. 26 ust. 1 i 6 i art. 36 oraz art. 13 ust. 6 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia [...] lipca 2006 r., przyznał B. A. prawo zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P. na czas pełnienia obowiązków służbowych na stanowisku [...]. W związku z tym, że B. A. w tym samym dniu, tj. [...] sierpnia 2006 r. odmówił przyjęcia wymienionego lokalu mieszkalnego, Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. orzekł o utracie przez B. A. uprawnień związanych z zakwaterowaniem przez czas zajmowania stanowiska służbowego [...], oznaczonego stopniem etatowym - [...], w okresie trwania kadencji. Następnie, decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W., na podstawie art. 162 § 1 kpa, oraz art. 13 ust. 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu podał, że strona odmówiła przyjęcia lokalu mieszkalnego oraz wskazał na fakt zadysponowania lokalem na rzecz innych żołnierzy oczekujących na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2006 r. B. A. wniósł do Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. o prawie zamieszkiwania w wymienionym wyżej lokalu mieszkalnym. Zarzucając decyzji naruszenie art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP podał, że nie zwolnił i nie zamierzał zwolnić zajmowanej osobnej kwatery stałej w K. W jego ocenie decyzja nr [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ jej wydanie nastąpiło wbrew wyraźnemu ustawowemu zakazowi, wynikającemu z powyższego przepisu. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. o przyznaniu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu podał, że zgodnie z art. 24 ust. 5 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, żołnierz może zrezygnować z wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w terminie 14 dni od dnia objęcia stanowiska służbowego. We wskazanym terminie żołnierz powinien złożyć wniosek o niewydawanie takiej decyzji. B. A. nie złożył takiego wniosku. Wobec niezłożenia wniosku, o którym mowa wyżej, dyrektor właściwego oddziału regionalnego Agencji realizuje wniosek dowódcy jednostki wojskowej o wydanie na rzecz żołnierza decyzji o prawie zamieszkiwania. Odnosząc się do wskazanej przez stronę przesłanki zajmowania osobnej kwatery stałej, jako jednego z przypadków, w których nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym (art. 24 ust. 5 pkt 3), organ wskazał na konieczność rozpatrywania jej z uwzględnieniem art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zgodnie z którym, żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązani przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli żołnierz otrzymał decyzję o prawie zamieszkiwania w kolejnym lokalu mieszkalnym. Organ wywodząc, że B. A., któremu decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. Dyrektor Oddziału Terenowego WAM w K. przydzielił lokal nr [...] przy ul. [...] w K. jako osobną kwaterę stałą, nie zajmuje kwatery w rozumieniu art. 1a pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (lokal ten nie został umieszczony bowiem w wykazie kwater), ale lokal mieszkalny, stwierdził, że w sprawie niniejszej nie zachodziły przesłanki wyłączające możliwość wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Wskazując, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 § 1 kpa nie mogą być poddane wykładni rozszerzającej, podkreślił, że jako "rażącego naruszenia prawa" nie można traktować takiego rozstrzygnięcia, które wynika z odmiennej interpretacji danej normy. Reasumując organ stwierdził, że decyzja nr [...] nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie ma podstaw do stwierdzenia jej nieważności. Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu odwołania B. A., decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. uchylił decyzję Prezesa WAM z dnia [...] lutego 2007 r. i umorzył postępowanie w I instancji. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania i przywołaniu ustaleń organu I instancji, organ podał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego pozostającego w obrocie prawnym. Wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2006 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w W. stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] o przyznaniu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu [...] września 2006 r. i wobec niewniesienia odwołania stała się ostateczna. Minister podkreślił, że organ I instancji rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji nr [...] nie odniósł się do tej okoliczności. Wskazując, że decyzja nr [...] nie istnieje w obrocie prawnym, Minister Obrony Narodowej podał, że w sytuacji, gdy organ wszczął postępowania w sprawie decyzji nieistniejącej w obrocie prawnym, obowiązany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania. Decyzja Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. stała się przedmiotem skargi B. A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1103/07 uchylił ją i orzekł, iż nie podlega ona wykonaniu w całości. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd wskazał, iż stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej nie rodzi skutku w postaci wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, a stanowi jedynie o wygaszeniu skutku materialnoprawnego, w związku z brakiem przedmiotu stosunku administracyjnoprawnego. Stwierdzenie zatem przez organ wygaśnięcia decyzji nr [...] o przyznaniu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w związku z rezygnacją przez stronę z tego prawa, nie spowodowało wyeliminowania jej z obrotu prawnego. W związku z powyższym wyrokiem, Minister Obrony Narodowej decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nr [...] z dnia [...] lutego 2007 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w W. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r. o przyznaniu prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w P. W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania, organ wskazał, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Podniósł przy tym, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu wskazanego przepisu ma miejsce wtedy, kiedy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z określoną normą prawną, poprzez proste ich zestawienie ze sobą w ten sposób, iż powstają skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie. Organ wskazał ponadto, iż stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy dla garnizonu, w którym żołnierza służby stałej wyznaczono na stanowisko służbowe lub w którym zajmuje takie stanowisko, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania na czas pełnienia obowiązków na tym stanowisku w lokalu mieszkalnym, w miejscowości, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko lub zajmuje takie stanowisko albo w miejscowości pobliskiej, bądź wydaje decyzję, o której mowa w ust. 6. W myśl natomiast ust. 5 pkt 3 nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym żołnierzowi służby stałej, który skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87, lub nie zwolnił osobnej kwatery stałej. Zaznaczył, iż z treści przywołanego przepisu art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy nie można jednak odczytać bezwzględnego zakazu wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w sytuacji, gdy żołnierz służby stałej nie zwolnił osobnej kwatery stałej. Powołany przepis pozostaje bowiem w kolizji z art. 41 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, który stanowi, iż żołnierz służby stałej i osoby wspólnie z nim zamieszkujące są obowiązani przekazać do dyspozycji Agencji lokal mieszkalny, jeżeli żołnierz otrzymał decyzję o prawie zamieszkiwania lub skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 24 ust. 6. Mając zatem na uwadze nadrzędny cel ustawy, tj. przysługujące żołnierzowi służby stałej, od dnia wyznaczenia go na stanowisko do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym (art. 21 ust. 1), organ uznał, iż zasadne było wydanie kolejnej "decyzji przydziałowej" przed zwolnieniem wcześniej przyznanego lokalu mieszkalnego (w rozpatrywanej sprawie osobnej kwatery stałej), bowiem bezwzględne egzekwowanie przepisu art. 24 ust. 5 pkt 3 przywołanej ustawy powodowałby pozostawienie żołnierza i jego rodziny w okresie pomiędzy zwolnieniem dotychczas zajmowanego lokalu i wydaniem kolejnej decyzji o prawie zamieszkiwania bez lokalu mieszkalnego. Na powyższą decyzję B. A. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi podniósł, iż nie zwolnił, ani nie zamierzał zwolnić zajmowanej osobnej kwatery stałej w K. Zaskarżona decyzja została zatem wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ nastąpiło to wbrew wyraźnemu ustawowemu zakazowi. Skarżący stwierdził, iż z art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy wynika expressis verbis, że w sytuacji, w jakiej się znajduje, nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, zaś jej wydanie musi zostać uznane jako kwalifikowane naruszenie prawa. Wskazał również, że w art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy ustawodawca używa pojęcia "osobna kwatera stała", a przepis, który zdaniem organu wyłącza stosowanie tego artykułu, tj. art. 41 ust.1 pkt 3, posługuje się pojęciem "lokal mieszkalny" i w związku z tym nie ma mowy o żadnej kolizji przepisów. Podał, iż wydanie tej decyzji i odmowa przyjęcia przez skarżącego lokalu mieszkalnego było podstawą do wydania decyzji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2006 r., w wyniku której utracił prawo do bezpłatnego zakwaterowania tymczasowego w internacie. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wskazał ponadto, iż art. 41 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP obejmuje każdy samodzielny lokal mieszkalny, pozostający w dyspozycji Wojskowej Agencji Mieszkaniowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Na wstępie podnieść należy, iż nadrzędnym celem ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.) jest zapewnienie żołnierzowi odpowiednich warunków mieszkaniowych w miejscowości, w której pełni on służbę, przy wykorzystaniu zasobów lokalowych, jak i środków pieniężnych, jakimi dysponuje Wojskowa Agencja Mieszkaniowa. Celowi temu służą przyjęte w ustawie rozwiązania prawne, w tym instytucja prawa do zamieszkiwania. Stosownie do treści art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, dyrektor oddziału regionalnego Agencji właściwy dla garnizonu, w którym żołnierza służby stałej wyznaczono na stanowisko służbowe lub w którym zajmuje takie stanowisko, na wniosek dowódcy jednostki wojskowej, wydaje decyzję o prawie zamieszkiwania na czas pełnienia obowiązków na tym stanowisku w lokalu mieszkalnym, w miejscowości, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe lub zajmuje takie stanowisko albo w miejscowości pobliskiej, bądź wydaje decyzję, o której mowa w ust. 6. Powołany przepis obliguje organ Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych żołnierza zawodowego w miejscowości, w której ten pełni służbę wojskową i wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym. Odstąpienie od powyższego obowiązku możliwe jest, gdy z taką inicjatywą wystąpi strona. Z treści bowiem przepisu art. 24 ust. 5 pkt 1 ww. ustawy wynika, iż nie wydaje się decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, gdy z pisemnym wnioskiem wystąpi żołnierz służby stałej, zgłoszony do dowódcy jednostki wojskowej nie później niż czternaście dni od dnia objęcia stanowiska służbowego w tej jednostce. W takim przypadku dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydaje decyzję w sprawie wypłacenia zryczałtowanego ekwiwalentu za rezygnację z prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym (art. 24 ust. 6 powołanej ustawy). Jak wynika z akt sprawy, na podstawie decyzji [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. B. A. objął nowe stanowisko służbowe [...] w [...] na okres kadencji od dnia [...] do dnia [...]. W związku z wyznaczeniem na nowe stanowisko służbowe oficer podlega regulacji przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, zaś na Dyrektorze Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. spoczywał obowiązek zapewnienia mu lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej i wobec niezłożenia przez skarżącego wniosku, o którym mowa w art. 24 ust. 6 powołanej ustawy, organ prawidłowo wydał decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wskazanym w tej decyzji. Nie można zgodzić się ze skarżącym, iż przedmiotowa decyzja narusza przepis art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, który stanowi, że decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nie wydaje się żołnierzowi służby stałej, który skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 87, lub nie zwolnił osobnej kwatery stałej. Wykładnia tego przepisu dokonana przez skarżącego jest błędna i Sąd interpretacji tej nie podziela. Dokonując wykładni art. 24 ust. 5 pkt 3 powołanej ustawy należy zwrócić uwagę na fakt, iż posługuje się on pojęciem "osobna kwatera stała", co jest nie bez znaczenia, biorąc pod uwagę wcześniejsze uregulowania w zakresie zakwaterowania żołnierzy zawodowych. Na podstawie bowiem przepisów ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w jej brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203 z późn. zm.), żołnierzom pełniącym służbę stałą przydzielano osobne kwatery stałe (art. 21 ust. 1 powołanej ustawy w brzmieniu do dnia 1 lipca 2004 r.). W sprawie bezspornym jest, iż decyzją Dyrektora Oddziału Terenowego WAM w K. nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., B. A. została przydzielona osobna kwatera stała nr [...] przy ul. [...] w K. i skarżący kwatery tej nie zwolnił. Zarówno w stanie prawnym obowiązującym przed wskazaną nowelizacją, jak i na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, zasadą przydziału osobnej kwatery stałej (lokalu mieszkalnego) jest miejsce pełnienia służby lub miejscowość pobliska, a więc oznacza to, iż użyty w art. 24 ust. 5 pkt 3 zapis "nie zwolnił osobnej kwatery stałej" należy odnosić do miejsca (w założeniu miejscowości) pełnienia służby przez żołnierza. Jeśli zatem żołnierz, na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów ustawy, otrzymał osobną kwaterę stałą, to w świetle art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy w obecnym jej brzmieniu, decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nie można byłoby wydać wobec niego tylko wtedy, gdyby nowym miejscem pełnienia służby była inna jednostka wojskowa, ale położona w tej samej miejscowości. W takiej bowiem sytuacji żołnierz nie zwalnia przydzielonej mu osobnej kwatery stałej, z drugiej zaś strony dowódca jednostki, w której żołnierz został wyznaczony na stanowisko służbowe, nie ma podstaw do występowania z wnioskiem o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania, zaś dyrektor oddziału regionalnego WAM - do wydawania takiej decyzji. Przepis ten należy rozumieć tylko w takim znaczeniu, zważywszy, że przepisy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych obowiązujące po nowelizacji rozróżniają pojęcia "osobnej kwatery stałej" i "lokalu mieszkalnego", zwłaszcza w zakresie przydziału prawa do zamieszkiwania. Powyższe wywody wskazują, iż argumentacja obu zresztą stron jest w niniejszej sprawie nieprawidłowa. Nie można wobec tego mówić o naruszeniu przepisów art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a tym bardziej o jego rażącym naruszeniu, tj. takim, którego konsekwencje są tak ważkie, iż są niemożliwe do zaakceptowania w państwie prawa. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku.