II OSK 1715/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie sędzia NSA Wiesław Kisiel /spr./ sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w G. oraz [...] Sp. z o. o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 270/08 w sprawie ze skargi [...] S.A. z siedzibą w G. oraz [...] Sp. z o. o. w G. na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 18 stycznia 2007 r., nr VI/66/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną 1. Wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Gd 270/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Gdyni oraz [...] sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 18 stycznia 2007, nr VI/66/07 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Rada Miasta Gdańska w dniu 18 stycznia 2007 r. podjęła uchwałę nr VI/66/07 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Oliwa Górna rejon Katedry Oliwskiej w mieście Gdańsku (Dz.Urz. Województwa Pomorskiego nr 100, poz.1577). c) W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, [...] SA z siedzibą w Gdyni i [...] sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" spółka cywilna wniosły o stwierdzenie nieważności § 6 ust.2 powyższej uchwały. Kwestionowany § 6 ust.2 uchwały jest sprzeczny z art.9 ust.4 i art.15 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz.717 z późn. zm., dalej powoływana jako "u.plan.zag.prz."). Skarżący w treści skargi powołali się również na postanowienia uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego terenu, w którym należąca do nich nieruchomość zaliczona została do terenów o przewadze zabudowy jednorodzinnej. Zmiana przeznaczenia nieruchomości skarżących w miejscowym planie na teren pełniący funkcję zieleni urządzonej rażąco narusza interes prawny współwłaścicieli, gdyż przede wszystkim uniemożliwia podjęcie jakichkolwiek działań związanych z zagospodarowaniem nieruchomości. 2. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 16 lipca 2008 r., II SA/Gd 270/08, oddalił skargę na uchwałę Rady Miasta Gdańska z dnia 18 stycznia 2007, nr VI/66/07. Skarżący w trybie art.101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2001, nr 142, poz.1591 z późn. zm.; powoływana dalej jako "u.s.g.") musi wykazać naruszenie swego interesu prawnego lub uprawnienia przez zaskarżoną uchwałę, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień. Skarżący nabyli w ramach umowy spółki cywilnej prowadzonej pod nazwą "[...]" grunty orne o powierzchni 0,88ha, stanowiące działkę o numerze ewidencyjnym [...], położoną przy ul. [...] w Gdańsku-Oliwie. Uchwalony w dniu 18 stycznia 2007 r. plan miejscowy w ustala, że działka ta jest częścią obszaru przeznaczonego pod tereny zieleni urządzonej (ZP 62), dostępnej dla publiczności (§ 6 ust.2 w związku z § 3 uchwały). Skarżący nabyli działkę w dniu 31 października 2007 r., tj. już po wejściu w życie zaskarżonej uchwały (co nastąpiło w dniu 23 maja 2007 r.). Zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżących w rozumieniu art.101 ust.1 u.s.g. , ponieważ nie pozbawiła ich konkretnych praw, uprawnień, które istniały w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały. W żaden sposób nie mogła ograniczyć wykonywania prawa własności w stosunku do działki nr [...], skoro działka ta została nabyta przez skarżących po wejściu w życie uchwały. Uchwała nie spowodowała następstwa w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżących prawa wynikającego z prawa własności do działki nr [...]. Skarżącym nie przysługiwało do działki nr [...] żadne prawo, które uchwała mogła ograniczyć lub naruszyć. Bez znaczenia w zaistniałej sytuacji są zarzuty skarżących, którzy powołują się na treść uchwały w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy, która przewidywała, iż teren nieruchomości przeznaczony zostanie pod zabudowę mieszkaniową. W dacie obowiązywania uchwały określającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy w rejonie Oliwy Górnej skarżący również nie dysponowali żadnym prawem w stosunku do nieruchomości, a zatem również nie mogą się powoływać na ewentualne ekspektatywy wynikające z korzystnych dla nich postanowień studium. Skarżący nabyli nieruchomość pod rządem już obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji nie sposób dopatrzeć się naruszenia uprawnień skarżących, czy też ich interesu prawnego treścią uchwały, której postanowienia obowiązywały w dacie nabywania nieruchomości. Zaskarżona uchwała nie zmieniła sytuacji prawnej skarżących i w konsekwencji nie naruszyła ich interesu prawnego, w związku z czym brak legitymacji skargowej skarżących w przedmiotowej sprawie. Skoro skarżący nie posiadają legitymacji skargowej Sąd administracyjny nie mógł badać zarzutów skargi. 3. W skardze kasacyjnej [...] SA z siedzibą w Gdyni i [...] sp. z o.o. z siedzibą w Gdyni wspólnicy spółki cywilnej "[...]", wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono błędną wykładnię art.101 ust.1 u.s.g. polegającą na uznaniu, iż interes prawny lub uprawnienie, o których mowa w tym przepisie, muszą istnieć w chwili podjęcia uchwały lub zarządzenia naruszającego ten interes lub uprawnienie, a nie powstać w trakcie obowiązywania takiego aktu. Tymczasem powołany przepis wyklucza jedynie możliwość zaskarżenia uchwał lub zarządzeń, które mogą w przyszłości naruszyć interes prawny lub uprawnienie nie istniejące w chwili wniesienia skargi. Nie jest natomiast wykluczona możliwości zaskarżenia uchwał organu gminy naruszających interes prawny lub uprawnienie powstałe lub nabyte po podjęciu uchwały, istniejące w trakcie obowiązywania tej uchwały i wniesienia skargi. Właściciele nieruchomości swój interes prawny i uprawnienie upatrują w oczekiwaniu od organu gminy tego, aby sytuacja planistyczna ich nieruchomości, określona obowiązującym aktem prawa miejscowego, była ustalona bez naruszenia obowiązujących norm prawnych regulujących procedurę uchwalania takiego aktu. Pozwoli im to na racjonalną i zgodną z zasadami rynkowymi gospodarką taką nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna postawiła Sądowi I instancji tylko jeden zarzut — naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art.101 ust. 1 u.s.g. polegającą na uznaniu przez Sąd, iż interes prawny lub uprawnienie, o których mowa w tym przepisie, muszą istnieć w chwili podjęcia uchwały naruszającej ten interes lub uprawnienie, a nie - powstać dopiero w trakcie obowiązywania takiego aktu. A. Sąd I instancji trafnie zaakcentował, że art.101 ust. 1 u.s.g. wiąże legitymację skargową nie z samym tylko dysponowaniem przez skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, ale w równym stopniu — z jego naruszeniem. "Osoba skarżąca musi (...) wykazać naruszenie interesu prawnego polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Taki związek zaś musiałby istnieć w chwili wprowadzenia w życie danego aktu i powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia skarżącego konkretnych - mających oparcie w przepisach prawa materialnego - uprawnień (...) Skarżący musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu lub uprawnienia spowodowanego zaskarżoną uchwałą." Naruszenie musi więc trwać od chwili wejścia w życie zaskarżonej uchwały do dnia jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. B. Nietrafne jest kwestionowanie przez skargę kasacyjną znaczenia daty nabycia działki dla oceny legitymacji skargowej. Przede wszystkim skarga kasacyjna nieprawidłowo relacjonuje stanowisko Sądu I instancji. Sąd I instancji nie ograniczył się do odnotowania daty nabycia działki, ale ocenił znaczenie prawne tego faktu. Nabywając działkę pod rządem zaskarżonego planu skarżący nabyli tylko takie uprawnienia, które zostały współukształtowne przez zaskarżony plan. Plan nic nie zmienił w uprawnieniach skarżących, a tym bardziej — nie mógł naruszyć ich interesu prawnego. Skarżący powołali się na studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Trafnie jednak Sąd ocenił, że dla oceny legitymacji skargowej skarżących ustalenia studium nie mają prawnego znaczenia, gdyż przedmiotem skargi nie jest studium, lecz późniejszy i odrębny miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skarżący nabyli nieruchomość gruntową w dniu 31 października 2007 r., gdy tymczasem zaskarżony plan miejscowy został uchwalony już w dniu 18 stycznia 2007 r. W konsekwencji zaskarżona uchwała nie mogła naruszyć interesu prawnego skarżących do wykorzystania działki pod zabudowę. Skarżący nie posiadali takiego interesu prawnego ani przed uchwaleniem zaskarżonego planu, ani w dniu jego uchwalenia, ani w dniu jego wejścia w życie — gdyż do tego dnia skarżący nie mieli tytułu prawnego do tej działki. "Interes prawny powstały już ‘pod rządami’ uchwały (...) uwzględnia jej treści, jest nią od początku ukształtowany i o jego naruszeniu tym aktem nie można w ogóle mówić. Naruszenie będzie zatem możliwe tylko w odniesieniu do takich interesów, które istniały na danym obszarze przed wydaniem aktu, albo też istniały jako pierwotnie niezwiązane z aktem, a następnie zostały "poddane" pod taki akt, już w trakcie jego obowiązywania." (A.Duda "Interes prawny w polskim prawie administracyjnym" C.H.Beck, Warszawa 2008, s.258). C. Prawidłowo więc Sąd I instancji ustalił, że skarżącym nie przysługuje legitymacja skargowa, a to uniemożliwiło Sądowi I instancji dokonanie oceny zasadności zarzutów na temat planu, a nawet — formułowanie jakichkolwiek ocen na temat zaskarżonego planu. W szczególności, z braku prawidłowej skargi niedopuszczalne było badanie zgodności planu z wcześniejszym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Prawidłową sekwencję postępowania sądu administracyjnego przy rozpatrywaniu skargi na uchwałę rady gminy bardzo precyzyjnie wskazał wyrok Naczelny Sąd Administracyjny. Nie jest mianowicie "wystarczającym (...) wykazanie samej możliwości naruszenia [przez uchwałę] interesu prawnego skarżących (...) Sąd administracyjny rozpoznając skargę na uchwałę rady gminy w trybie art.101 u.s.g. jest zobowiązany, po stwierdzeniu, że skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia (bezskuteczne wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia, termin do wniesienia skargi oraz wymóg sprawy z zakresu administracji publicznej) — przejść do oceny tego czy interes prawny strony skarżącej został naruszony [...], aby dopiero wówczas ocenić czy naruszenie interesu prawnego strony skarżącej nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem (...) i odpowiednio do tego skargę oddalić lub uwzględnić. Innymi słowy dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi." (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07). Dopiero stwierdzenie przez sąd, że uchwała została zaskarżona przez osobę do tego legitymowaną, umożliwia temu sądowi skorzystanie z kompetencji określonej w art.134 P.p.s.a. czyli skontrolowanie uchwały w zakresie szerszym, niż wyznaczony przez zarzuty skargi. Skarżący nabyli działkę nr 260 już po wejściu w życie planu, więc plan nie mógł naruszyć ich wcześniejszych interesów prawnych. Brak takiego naruszenia wyklucza legitymację do zaskarżenia planu, a Sądowi I. instancji uniemożliwia merytoryczne rozpoznanie zarzutów skargi na temat planu, jak i – wyjście poza te zarzuty. Dlatego nieuzasadnione jest twierdzenie skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji naruszył art.134 § 1 P.p.s.a. D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art.184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm.).