II SA/Ol 344/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 roku sprawy ze skargi J. P. i Z. P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przedłożenia oceny technicznej 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących kwotę 100 złotych (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 13 września 2007r. L. S. powiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że J. i Z. P. samowolnie podłączyli piec centralnego ogrzewania w pomieszczeniu kuchennym w mieszkaniu przy ulicy S. w Z. Zawiadamiający stwierdził, że wskazany piec nie spełnia standardów technicznych, a jego użytkowanie może być niebezpieczne. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie podłączenia przedmiotowego kotła c.o. Badając prawidłowość zainstalowania pieca grzewczego organ przeprowadził w dniu 15 października 2007r. wizję potwierdzoną protokołem "[...]". W trakcie przeprowadzonej wizji stwierdzono w lokalu mieszkalnym (w pomieszczeniu kuchennym) Z. i J. P. fakt podłączenia kotła c.o. wraz z instalacją grzewczą do przewodu kominowego. Podczas wizji J. P. przedstawiła opinię Spółdzielni Pracy Usług Kominiarskich, Rejonowy Zakład Kominiarski z dnia 6 maja 2006r., sporządzoną przez mistrza kominiarskiego, w której stwierdzono, że przewód, do którego podłączony jest piec węglowy, zabezpieczony jest wkładem żaroodpornym. Ponadto wskazano, że kratka wentylacyjna osadzona została prawidłowo, a pomieszczenie, w którym znajduje się piec posiada sprawna wentylację. Natomiast podłogę, na której stoi urządzenie grzewcze zabezpieczono materiałem niepalnym. Poza tym J. P. przedłożyła w trakcie trwania czynności kontrolnych aprobatę techniczną Instytutu Górnictwa Naftowego i Gazownictwa potwierdzającą istnienie wielowarstwowego komina z blachy stalowej żaroodpornej. Poza tym właściciele przedmiotowego pieca c.o. ujawnili książkę obiektu budowlanego, w której istnieją zapisy mówiące, że we wskazanym budynku mieszkalnym należącym do Z. i J. P. odłączono piec kaflowy a w jego miejsce zainstalowano piec centralnego ogrzewania. Odnotowano w niej, że sposób podłączenia pieca nie nasuwa żadnych uwag, a jego stan ogólny określono jako bardzo dobry. Wskazano również, że właściciele nie przedstawili deklaracji zgodności zamontowanego wkładu kominowego z aprobatą techniczną. J. P. przedłożyła również protokół odbioru instalacji centralnego ogrzewania z dnia 18 grudnia 2005r. przez wykonawcę czyli spółkę jawna PHU "A", z którego wynika, że instalacja wykonana została zgodnie z zasadami wykonawstwa instalacji c.o. i nadaje się do użytku. W trakcie wizji J. i Z. P. nie przedstawili zgłoszeń lub pozwoleń na zainstalowanie kotła c.o. w pomieszczeniu kuchennym. Następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]"października 2007r. i działając w oparciu o art. 81c ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nałożył na J. i Z. P. obowiązek przedłożenia oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane, w terminie do dnia 30 listopada 2007r. Wskazana opinia miała dotyczyć m.in. prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na podłączeniu kotła c.o. do przewodów dymowych w pomieszczeniu kuchennym, a także prawidłowości wykonania wentylacji w pomieszczeniu, w którym zainstalowano kocioł grzewczy, jak również prawidłowości zainstalowania wkładu kominowego oraz ustalenia mocy grzewczej kotła i przedstawienia deklaracji zgodności zastosowanego wkładu żaroodpornego z aprobatą techniczną. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. i Z. P., wskazując, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 2 października 2006r. stwierdził, że sprawa kotła grzewczego jest definitywnie zamknięta, a jego instalacja nie budzi wątpliwości. Skarżący powołali się na wizję , która miała miejsce 15 października 2007r., w czasie której organ nadzoru budowlanego nie stwierdził żadnych nieprawidłowości związanych z zainstalowaniem kotła c.o. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]"grudnia 2007r. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wytknął organowi I instancji liczne błędy proceduralne oraz braki w zebranym materiale dowodowym. Wskazał, że wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie opatrzone jest datą 16 października 2007r., natomiast przywołany w uzasadnieniu protokół kontroli datowany jest na dzień 15 października 2007r. Ponadto organ podniósł, że przedmiotem postępowania jest podłączenie kotła c.o. a nie wykonanie instalacji grzewczej. Poza tym według organu odwoławczego prowadząc sprawę w I instancji nie dokonano istotnych dla sprawy ustaleń. Nie wiadomo mianowicie kiedy dokonano podłączenia kotła oraz nie zbadano czy w sprawie miało miejsce właściwe ustalenie stron postępowania. Następnie w dniu 16 stycznia 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kolejną kontrolę w lokalu mieszkalnym należącym do Z. i J. P. i postanowieniem z dnia "[...]"lutego 2008r. ponownie nałożył na J. oraz Z. P. obowiązek przedłożenia opinii technicznej dotyczącej tego samego zakresu co wskazany w postanowieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"października 2007r. Organ I instancji stwierdził, że po ponownym przeanalizowaniu dowodów zebranych w sprawie nadal podtrzymuje swoje stanowisko i uznaje za konieczne przedstawienie przez J. i Z. P. profesjonalnej ekspertyzy technicznej dotyczącej instalacji przedmiotowego kotła grzewczego. Zażalenie na wyżej wskazane postanowienie wnieśli J. i Z. P., podnosząc ponownie, że posiadają wszystkie stosowne dokumenty oraz certyfikaty, a także odbiory kominiarskie na podłączenie pieca i wskazując, że w ich mniemaniu nie wykonywali żadnych robót budowlanych. Wskazali także, że z uzasadnienia postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynika żadna podstawa prawna, na której organ oparł swoje postanowienie. Skarżący ponownie wskazali na pismo z dnia 2 października 2006r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym organ zawarł informację, że sprawa pieca c.o. została całkowicie zakończona. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]"kwietnia 2008r. utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy, nakazując tym samym opracowanie wskazanej przez organ I instancji ekspertyzy technicznej na podstawie art. 81c ustawy Prawo budowlane. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skorzystał z możliwości jaką daje mu ust. 2 ww. artykułu, zgodnie z którym w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. W ocenie organu w toku postępowania odwoławczego ustalono, iż zasadnym było wydanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia nakładającego obowiązek przedstawienia stosownej ekspertyzy technicznej. Skargę na powyższe postanowienie wywiedli J. i Z. P., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie postanowienia organu I instancji. Skarżący stwierdzili, że nie rozumieją jakiego rodzaju ekspertyzę i czego dotyczącą mają przedłożyć. Ponadto zarzucili organowi naruszenie art. 7 i art. 11 kpa. Skarżący podnieśli także, że w trakcie kontroli w dniu 15 października 2007r. przedłożyli wszystkie dokumenty potwierdzające prawidłowość przyłączenia kotła c.o., w tym opinię kominiarską z dnia 6 maja 2006r. wykonaną przez Zakład Kominiarski, potwierdzającą prawidłowość wykonanego podłączenia kotła c.o. i zastosowanego wkładu żaroodpornego w przewodzie kominowym i naczynia wzbiorczego typu otwartego. J. i Z. P. podnieśli również, że posiadają książkę obiektu budowlanego z wpisem wykonanym przez osobę uprawnioną o prawidłowości wykonanego podłączenia pieca oraz aprobatę techniczną potwierdzającą zgodność tego wkładu z przeznaczeniem, a także dokumenty określające moc znamionową kotła jako wartość 5 kw. Skarżący wskazali, że organ zażądał orzeczenia technicznego w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1, nie stwierdzając jednoznacznie w protokołach kontroli, że wykonane podłączenie kotła jest samowolą budowlaną. Skarżący stwierdzili, że w czasie trwania czynności kontrolnych udzielili wyczerpująco wszystkich stosownych informacji w sprawie. Podnieśli też, że przed rozpoczęciem robót budowlanych zwrócili się do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z pytaniem jakich formalności należy dopełnić przed wykonaniem instalacji kotła grzewczego, na co uzyskali odpowiedź, że ta inwestycja nie wymaga żadnych pozwoleń ani zgłoszeń. Skarżący podkreślili, że pismem z dnia 2 października 2006r. skierowanym do sąsiada skarżących – L. S., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego napisał, że toczące się w sprawie podłączenia pieca postępowanie administracyjne nie wykazało żadnych nieprawidłowości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jak i rozstrzygnięcie organu I instancji naruszają prawo w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. nr 153 poz. 1270 ze zm.) ustawa ta normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których jej przepisy stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne). Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 1-3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administracyjnych. Na wstępie należy wskazać, iż w przepisie art. 81 lit "c" ustawy z dnia 7 lipca 1994r. (Dz. U. nr 156, poz. 1118) Prawo budowlane ustawodawca przyznał organom administracji nadzoru budowlanego prawo żądania od uczestników procesu budowlanego, inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego udzielania informacji oraz udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytkowania, utrzymaniem i użytkowaniem obiektu. Uprawnienie to ma na celu umożliwienie prawidłowego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu administracyjnym. Niepodporządkowanie się temu obowiązkowi jest zagrożone sankcją karną, określoną w art. 93 pkt 10 Prawa budowlanego. Otrzymane informacje oraz dokumenty nie zawsze będą wystarczające dla prawidłowego ocenienia przez organ administracji nadzoru budowlanego stanu sprawy, dlatego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości, co do jakości wykonywanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ, na podstawie ust. 2 omawianego artykułu, może nałożyć na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz w określonym terminie. Obowiązek ten jest nakładany w formie postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Przyjęcie formy aktu administracyjnego oznacza, że uprawnione do nakładania obowiązków są organy, przed którymi toczy się postępowanie administracyjne (vide: komentarz do art. 81 c - R. Dziwiński, P. Ziemski, Prawo budowlane. Komentarz, Dom Wydawniczy ABC, 2006, wyd. II). Istotnym jest wskazać w kontekście przedmiotowej sprawy w ślad za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażonym w wyroku z dnia 17 czerwca 2003r. (SA/Bd 1367/03, niep.), że uzasadnione wątpliwości, o których mowa w art. 81 c ust. 2, z reguły występować będą w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego przez osoby, które nie mają stosownych uprawnień budowlanych. Nie można jednak tej reguły rozciągać na nieskomplikowane obiekty budowlane, w szczególności na takie, które są objęte uproszczonym nadzorem, mianowicie obowiązkiem zgłoszenia właściwemu organowi, a nie obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Poza tym w inspektoratach nadzoru budowlanego na stanowiskach inspektorów nadzoru zatrudnione są osoby, które mają co najmniej uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie, a zatem kontrolując wykonanie nieskomplikowanych robót budowlanych, inspektor nadzoru budowlanego jest w stanie samodzielnie określić prawidłowość wykonania tych robót. Z analizy akt sprawy wynika, że skarżący dokonali podłączenia kotła c.o. wraz z instalacją grzewczą do przewodu kominowego bez uprzedniego poinformowania organu nadzoru budowlanego o planowanym przedsięwzięciu. W związku z tym ostatecznie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakładające na J. i Z. P. obowiązek przedłożenia oceny technicznej sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane. Wskazana opinia miała dotyczyć m.in. prawidłowości wykonania robót budowlanych polegających na podłączeniu kotła c.o. do przewodów dymowych w pomieszczeniu kuchennym, a także prawidłowości wykonania wentylacji w pomieszczeniu, w którym zainstalowano kocioł grzewczy, jak również prawidłowości zainstalowania wkładu kominowego oraz ustalenia mocy grzewczej kotła i przedstawienia deklaracji zgodności zastosowanego wkładu żaroodpornego z aprobatą techniczną. W ocenie Sądu analiza zebranych w sprawie materiałów dowodowych wskazuje, że organy obu instancji nawet nie uprawdopodobniły, że stan techniczny zamontowanego przez skarżących pieca grzewczego czy też sposób jego instalacji budzą wątpliwości. Organy nadzoru budowlanego nałożyły na skarżących obowiązek przedłożenia oceny technicznej w określonym zakresie, w żaden sposób nie uzasadniając konieczności i przede wszystkim celowości sporządzenia tego kosztownego dla skarżących dokumentu. Zupełnie niezrozumiałym jest domaganie się przez organy nadzoru budowlanego oceny technicznej, która dotyczyć ma prawidłowości wykonania prac związanych z instalacją pieca grzewczego, ponieważ jak wynika z akt sprawy skarżący przedłożyli stosowne dokumenty potwierdzające, że przedmiotowy kocioł grzewczy został posadowiony i podłączony właściwie. Przede wszystkim z protokołu "[...]" z dnia 15 października 2007r. z wizji lokalnej, która odbyła się w mieszkaniu skarżących i została przeprowadzona w imieniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego przez upoważnionych inspektorów nadzoru budowlanego wynika, że J. P. przedstawiła opinię Spółdzielni Pracy Usług Kominiarskich, Rejonowy Zakład Kominiarski z dnia 6 maja 2006r., sporządzoną przez mistrza kominiarskiego, w której stwierdzono, że przewód, do którego podłączony jest piec węglowy, zabezpieczony jest wkładem żaroodpornym. Ponadto wskazano, że kratka wentylacyjna osadzona została prawidłowo a pomieszczenie, w którym znajduje się piec posiada sprawną wentylację. Natomiast podłogę, na której stoi urządzenie grzewcze zabezpieczono materiałem niepalnym. J. P. przedłożyła również w trakcie trwania czynności kontrolnych aprobatę techniczną Instytutu Górnictwa Naftowego i Gazownictwa potwierdzającą istnienie wielowarstwowego komina z blachy stalowej żaroodpornej. Poza tym właściciele przedmiotowego pieca c.o. ujawnili książkę obiektu budowlanego, w której istnieją zapisy mówiące, że we wskazanym budynku mieszkalnym należącym do Z. i J. P. odłączono piec kaflowy, a w jego miejsce zainstalowano piec centralnego ogrzewania. Odnotowano w niej, że sposób podłączenia pieca nie nasuwa żadnych uwag, a jego stan ogólny określono jako bardzo dobry. J. P. przedłożyła również protokół odbioru instalacji centralnego ogrzewania z dnia 18 grudnia 2005r. przez wykonawcę czyli spółkę jawną PHU "A", z którego wynika, że instalacja wykonana została zgodnie z zasadami wykonawstwa instalacji c.o. i nadaje się do użytku. Wskazano również, że właściciele nie przedstawili deklaracji zgodności zamontowanego wkładu kominowego z aprobatą techniczną. Jednakże kolejne czynności kontrolne odnoszące się do instalacji pieca grzewczego, udokumentowane notatką służbowa z dnia 21 grudnia 2007r. sporządzoną przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego potwierdzają, że J. P. przedłożyła deklarację krajowej zgodności wyrobu z aprobatą techniczną, której kserokopia znajduje się w aktach sprawy. Warto również wskazać na pismo z dnia 18 grudnia 2007r. Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w sprawie wydania opinii na temat warunków podłączenia kotła c.o. w mieszkaniu J. i Z. P. w Z. przy ulicy S., skierowane do Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w którym podnosi on, że nie widzi naruszenia przepisów przeciwpożarowych jeżeli palne elementy wyposażenia pomieszczenia kuchennego, w którym zainstalowano kocioł co znajdują się w odległości nie mniejszej niż 0,5 m od urządzeń i instalacji, których powierzchnie zewnętrzne mogą nagrzewać się do temperatury przekraczającej 100 stopni C. W kontekście powyższych ustaleń zupełnie niezrozumiały jest obowiązek przedłożenia oceny technicznej jaki organy nadzoru budowlanego nałożyły na skarżących. Organ ma wprawdzie prawo w stosownych okolicznościach żądać od niektórych podmiotów przedłożenia oceny technicznej, musi to jednak mieć właściwe uzasadnienie. Skoro zatem organy nadzoru budowlanego nabrały wątpliwości co do stanu technicznego spornego obiektu, to wydając postanowienie przewidziane w art. 81c ust. 2, powinny wykazać, z czego wynikają te wątpliwości w zakresie stanu technicznego obiektu. Wskazuje na to wyraźnie użycie przez ustawodawcę określenia "uzasadnione wątpliwości" (por. wyrok NSA z 21 listopada 2001r., II SA/Ka 336/00, niep.). Tymczasem organy nie zakwestionowały prawidłowości dokonanych przecież przez siebie ustaleń ani też wiarygodności przedłożonych przez skarżących dokumentów, a jednak zażądały przedłożenia ekspertyzy technicznej obejmującej swoim zakresem niemal w całości kwestie, które zostały wyjaśnione i potwierdzone stosownymi dokumentami. Ponadto trzeba wskazać, że prawidłowość przedmiotowej instalacji pieca grzewczego potwierdził Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w swoim piśmie z dnia 2 października 2006r. skierowanym do uczestnika postępowania – L. S., gdzie organ nadzoru budowlanego poinformował, że w sprawie pieca grzewczego w mieszkaniu państwa Podlaskich toczyło się postępowanie, które nie wykazało nieprawidłowości w tym zakresie, co potwierdził protokół kominiarski z dnia 7 września 2006r. Tym bardziej niezrozumiałym jest postępowanie organów obu instancji, które zmieniając swoje stanowisko, bez uzasadnienia i bezcelowo nałożyły na skarżących kosztowny przecież obowiązek. Takie postępowanie może naruszać zasadę zaufania obywateli do organów administracji publicznej, po których działaniu obywatel ma prawo spodziewać się przewidywalności, a także podejmowania kroków mających uzasadnienie w stanie prawnym i faktycznym, prowadzących do sprawnego przeprowadzenia toczącego się postępowania. Organ I instancji zobligowany będzie zatem do ponownego zbadania prawidłowości zainstalowania przedmiotowego pieca centralnego ogrzewania, należącego do skarżących. W toku tych czynności powinien uzupełnić brakujące informacje dotyczące wskazanego kotła, takie jak ustalenie jego mocy grzewczej. Taka informacja pozwoli właściwie ustalić czy urządzenie grzewcze może znajdować się w pomieszczeniu kuchennym i w ocenie Sądu może być ona powzięta bez nakładania obowiązku sporządzenia profesjonalnej ekspertyzy. Tym bardziej, że w aktach sprawy znajdują się dane wykonawcy opisywanego pieca grzewczego. Poza tym organ poddając w wątpliwość prawidłowość wykonania, posadowienia i podłączenia pieca c.o. oraz zainstalowania wentylacji w pomieszczeniu kuchennym musiałby wskazać ewentualne uchybienia w tym zakresie oraz określić na czym one polegały, w przeciwnym wypadku jego zarzuty będą gołosłowne. W ocenie Sądu jednak brakujące informacje dotyczące przedmiotowej instalacji mogą być ustalone w wyniku czynności dokonanych przez uprawnionych pracowników profesjonalnego organu jakim bez wątpienia w niniejszej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tejże ustawy.