II SA/Rz 181/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi W. I. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przy budowie budynku mieszkalnego -skargę oddala- Postanowieniem z dnia [...] września 2007r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1613/10 położonej w N. gmina D., stanowiącej własność K. i A. L. W powołanym postanowieniu organ zobowiązał jednocześnie K. i A. L. do zabezpieczenia budowy na czas wstrzymania robót budowlanych oraz nałożył na nich obowiązek przedstawienia w terminie 30 dni od doręczenia niniejszego postanowienia inwentaryzacji (spisu) wykonanych dotychczas robót budowlanych. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył W. I., wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, przedstawiając równocześnie zarzuty naruszenia: 1. art. 124 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania prawidłowej podstawy prawnej, 2. art. 50 ust. 2 ustawy Prawo budowlane przez brak wskazania niezbędnych zabezpieczeń, które powinny zostać zastosowane przez inwestora podczas wstrzymania robót budowlanych, 3. art. 124 § 2 k.p.a. przez brak opisania w uzasadnieniu faktycznym istotnych w sprawie okoliczności m. in. wniosków wynikających z dotychczas przeprowadzonych przez organ czynności oraz przez wskazanie okoliczności prawnej nie mającej w rzeczywistości miejsca tj. powołanie się na projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, w sytuacji gdy studium to zostało wyeliminowane z obrotu prawnego w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2005r. sygn. akt II SA/Rz 339/04 oraz wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego dnia 23 maja 2006r. sygn. akt II OSK 591/05. Odwołujący się podniósł, że zaskarżone postanowienie nie zawiera wyraźnej podstawy prawnej jego wydania bowiem nie określa wprost, która z sytuacji określonych w art. 50 Prawa budowlanego (powołanego w nagłówku postanowienia) zachodzi w niniejszej sprawie, przy czym nie jest – w ocenie wnoszącego odwołanie – wystarczające wskazanie dopiero w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia konkretnego punktu powołanego przepisu W. I. zwrócił uwagę, iż uzasadnienie postanowienia organu I instancji nie wskazuje istotnej okoliczności tj. tego, iż z dokonanych w dniu 10 marca 2004r, oględzin budynku mieszkalnego wzniesionego na działce nr 1613/10 w N. wynika, że budynek ten został zaużytkowany z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, co powinno skutkować sankcjami określonymi w art. 90 i art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, zdaniem odwołującego się, uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie wskazuje, iż po wstrzymaniu robót wykonany został osadnik ścieków, klatka schodowa oraz pomieszczenie łazienki, z czego wynika, iż organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wydać, już na obecnym etapie postępowania, decyzję nakazującą rozbiórkę całego obiektu budowlanego, o czym stanowi art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...] uchylił w całości wskazane na wstępie postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. W uzasadnieniu wskazał, iż postanowienie organu pierwszoinstancyjnego wydane zostało w trakcie postępowania prowadzonego w sprawie budynku mieszkalnego wybudowanego przez K. i A. L. na działce nr 1613/10 w N. na podstawie ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] listopada 1995r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została już po wybudowaniu budynku wyeliminowana z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 1998r. znak: [...]. Ostatnia ze wskazanych decyzji była dwukrotnie oceniana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który ostatecznie wyrokiem z dnia 19 września 2002r. oddalił skargę K. i A. L. na tę decyzję. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na budowę było wcześniejsze stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (decyzją z dnia [...] stycznia 1998r.) nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...] września 1995r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Następnie, decyzją Starosty z dnia [...] lipca 2003r. postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego zostało umorzone wobec stwierdzenia, iż budowa obiektu znajduje się w fazie wykończeniowej. Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie organ drugoinstancyjny wskazał, iż postanowieniem z dnia [...] października 2003r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego budynku mieszkalnego, z jednoczesnym nałożeniem określonych obowiązków, a następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 50 a pkt 1 Prawa budowlanego nakazał K. i A. L. rozbiórkę wyżej wymienionego budynku. Powołane postanowienie (z [...].10.2003r.) jak i decyzja (z [...].06.2004r.) zostały uchylone decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2004r. znak: [...] a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia (z uwagi na przyjęty niewłaściwy tryb postępowania). Wyrokiem z dnia 7 września 2005r., sygn. akt SA/Rz 737/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2004r. a orzeczenie to zostało utrzymane w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 502/06 oddalił skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku. Przechodząc do merytorycznej oceny okoliczności niniejszej sprawy, organ odwoławczy uznał za zasadny zarzut odwołującego się, iż organ I instancji nie wskazał konkretnej podstawy prawa materialnego, w oparciu o którą wydane zostało postanowienie z dnia [...] września 2007r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zwrócił również uwagę, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje na dwie wzajemnie wykluczające się podstawy tj. art. 50 ust. 1 pkt 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W ocenie organu odwoławczego, w przypadku faktycznego zaistnienia okoliczności polegającej na wykonywaniu robót bez pozwolenia na budowę, niemożliwym byłoby dokonanie porównania stanu rzeczywiście zrealizowanego z ustaleniami pozwolenia na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym, których w tym przypadku brak i tym samym dokonanie oceny charakteru odstępstwa. Według organu II instancji, przesłanka określona w art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nie dotyczy sytuacji, gdy pozwolenie na budowę zostało unieważnione po wykonaniu robót budowlanych, z kolei okoliczność określona w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego może mieć zastosowanie, gdy organ stwierdzi wykonywanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, tymczasem w dotychczasowym postępowaniu organ I instancji nie stwierdził takich istotnych odstępstw. Natomiast prowadzenie robót w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach nie dotyczy sytuacji wskazanej w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia a więc braku ważnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Poza tym, w ocenie organu II instancji, wstrzymanie robót budowlanych w oparciu o którąkolwiek z określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1-3 przesłanek może mieć miejsce wyłącznie w trakcie prowadzenia robót, które nie zostały wykonane w całości i zakończone. Tymczasem w zaskarżonym postanowieniu nie wykazano, zdaniem Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, czy roboty budowlane są aktualnie prowadzone lub jakie roboty pozostały do wykonania w przedmiotowym budynku, w stosunku do których postanowienie o ich wstrzymaniu miałoby uzasadnienie, przeciwnie, dokumenty znajdujące się w aktach sprawy nie wskazują na potrzebę prowadzenia dalszych robót przy tym budynku. Odnosząc się do zarzutów odwołującego się organ II instancji wskazał, że argumentacja odwołania wskazująca na wykonywanie robót budowlanych po zapadnięcia rozstrzygnięcia o ich wstrzymaniu oraz na konieczność wydania z tego powodu nakazu rozbiórki całego obiektu nie znajduje uzasadnienia na obecnym etapie postępowania. Organ odwoławczy wskazał w tym miejscu, że postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane w dniu [...] października 20023r. utraciło swój byt prawny, zaś kolejne nie było wydawane. Organ drugoinstancyjny zwrócił także uwagę, iż zarówno osadnik ścieków, jak i wykonanie robót wykończeniowych przy klatce schodowej i łazience nie stanowi budowy części obiektu budowlanego, tak więc wykonanie tych robót nie mogłoby rodzić konsekwencji w postaci nakazu rozbiórki całego budynku, nawet gdyby w obiegu prawnym funkcjonowało postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego powołania się przez organ I instancji na nieistniejące studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, organ odwoławczy stwierdził, iż okoliczność powyższa nie ma w sprawie żadnego znaczenia, bowiem postępowanie naprawcze organu nadzoru budowlanego, prowadzone w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, nie jest uzależnione od istnienia bądź nie takiego rodzaju dokumentu. Z kolei argumenty odwołania odnoszące się do zaużytkowania przedmiotowego budynku wykraczają poza merytoryczny zakres niniejszego postępowania. Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2007r. zostało zaskarżone do tut. Sądu przez W. I., który wniósł o jego uchylenie, zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu postanowienia wydanego w I instancji w sytuacji, gdy możliwym było zastosowanie art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. i wydanie na podstawie art. 50 ust.1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane rozstrzygnięcia w postaci wstrzymania prowadzenia robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach, 2. art. 107 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem stwierdzenie, iż fakt nieobowiązywania na terenie gminy jakiegokolwiek miejscowego aktu planowania przestrzennego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy przepisy ustawy Prawo budowlane jak i ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzą do odmiennego wniosku. Skarżący podniósł, iż fakt, że na terenie gminy nie obowiązuje ani miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ani studium oznacza, że niemożliwym jest prowadzenie procedury legalizacyjnej budynku, którego dotyczy sprawa, został on bowiem wzniesiony z naruszeniem miejscowych przepisów planowania i zagospodarowania przestrzennego, które nie zezwalały na wybudowanie domu mieszkalnego na terenach przeznaczonych wyłącznie pod uprawy polowe i w strefie uciążliwości od prowadzonego przez niego zakładu [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia ,Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ono prawa w sposób ,który uzasadniałby wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając jako organ I instancji wskazał w podstawie prawnej swego postanowienia przepis art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane / Dz. U. z2006 r. nr 156 poz. 1118/ . Uchylając to postanowienie organ odwoławczy stwierdził, że jako przyczynę wstrzymania robót budowlanych podaje ono dwie wykluczające się okoliczności – wymienione w art. 50 ust.1 pkt 1 i w art. 50 ust.1 pkt 4. Art. 50 ust.1 pkt.1 stanowi , że w przypadkach innych , niż określone w art. 48 ust.1 lub w art. 49b ust.1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Stosownie do art. 50 ust.1 pkt.1 organ wstrzymuje prowadzenie robót budowlanych ,jeżeli prowadzone są w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach. Przesłanka wymieniona w pierwszym z tych przepisów nie może mieć zastosowania w rozpatrywanej sprawie, bowiem bezsporne jest, że inwestorzy posiadali ostateczne pozwolenie na budowę nr [...] z [...] listopada 1995 roku , które w trybie nadzwyczajnym zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. Przesłanka wymieniona w drugim ze wskazanych przepisów ma zastosowanie w przypadku istotnych odstępstw od warunków pozwolenia. Takich odstępstw organ nadzoru budowlanego nie stwierdził w toku postępowania., a w każdym razie nie wynika to z postanowienia organu I instancji. Organ odwoławczy trafnie wskazał, że z postanowienia organu I instancji nie wynika, czy w przedmiotowym budynku prowadzone są jakiekolwiek prace budowlane lub czy pozostały tam do wykonania jakiekolwiek roboty, bowiem zgromadzona dokumentacja wskazuje , że budynek jest w stanie wykończonym, zatem wątpliwa jest zasadność wstrzymywania robót budowlanych. Sąd nie podziela podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 §2 k.p.a. i nie zastosowania przepisu art. 138 § 2 pkt.2 k.p.a. Skarżący zarzucił, że w stanie faktycznym sprawy organ winien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie na podstawie przepisu art. 50 ust.1 pkt 4 k.p.a. polegające na wydaniu postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w przepisach. Ze względów podanych wyżej, zdaniem Sądu , stan sprawy nie pozwala na takie rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym bowiem naruszało by to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone postanowienie nie narusza prawa i w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a orzekł jak w sentencji.