II SA/Rz 180/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Jolanta Ewa Wojtyna /spr./ Sędziowie NSA Stanisław Śliwa NSA Małgorzata Wolska Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi W. I. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszalnego -skargę oddala- Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (DZ. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. - wydał w dniu [...] stycznia 2008r. decyzję znak: [...], którą uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2007r. znak: [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Ostatnia ze wskazanych decyzji wydana w oparciu o art. 104 k.p.a. i art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakładała na K. i A. L. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1613/10, położonej w N. gmina D. ze wskazaniem, że projekt zamienny należy wykonać w oparciu o prawomocną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla wyżej wymienionej działki, z uwzględnieniem zmian wynikających z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Odwołanie od decyzji I instancji złożył W. I., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz podnosząc następujące zarzuty: 1. naruszenia art. 50 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w sprawie i w konsekwencji nieorzeczenie rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. 1613/10 w N., 2. naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez a) niezamieszczenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji elementów stanu faktycznego prowadzących do wniosku o istnieniu podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego, b) wskazanie okoliczności prawnej nie mającej w rzeczywistości miejsca tj. powołanie się na projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, które zostało wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 stycznia 2005r., sygn. akt II SA/Rz 339/04 oraz wyrokiem Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 maja 2006r., sygn. akt II OSK 591/05. Odwołujący się zwrócił uwagę, iż z przeprowadzonych w dniu 10 marca 2004r. oględzin budynku mieszkalnego położonego na działce nr 1613/10 w N. wynika, że budynek ten został zaużytkowany z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego, co powinno skutkować zastosowaniem sankcji określonych w art. 90 i art. 93 pkt 7 Prawa budowlanego. Wnoszący odwołanie wskazał także, iż już po wstrzymaniu robót wykonany został osadnik ścieków, klatka schodowa i pomieszczenie łazienki, co wskazuje na to, że organ winien był wydać decyzję nakazującą rozbiórkę całego obiektu budowlanego zgodnie z art. 50 a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W. I. podkreślił, iż przesłanki, które spowodowały usunięcie z obrotu prawnego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nadal są aktualne, co oznacza konieczność rozbiórki budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 1613/10 w N. Uchylając decyzję organu I instancji i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja ta zapadła w postępowaniu prowadzonym w sprawie budynku mieszkalnego wybudowanego przez K. i A. L. na działce nr 1613/10 położonej w N., na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w dniu [...] listopada 1995r. znak: [...], która to decyzja po wybudowaniu budynku została wyeliminowana z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzja z dnia [...] marca 1998r. znak: [...]). Ostatnia ze wskazanych decyzji stała się prawomocna dopiero po wyroku Naczelnego sądu Administracyjnego z dnia 19 września 2002r., który oddalał skargę na tę decyzję. Przyczyną stwierdzenia nieważności wspomnianego rozstrzygnięcia było uprzednie stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy z [...] września 1995r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu orzeczone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w dniu [...] stycznia 1998r. tzn. po zrealizowaniu budynku w stanie surowym. Kolejną decyzją, która zapadła w sprawie była decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2003r., która umarzała postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego po stwierdzeniu, iż budowa tego obiektu znajduje się w fazie wykończeniowej Przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2003r. znak: [...], wydanym w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu, z jednoczesnym nałożeniem określonych obowiązków, a decyzją z dnia [...] czerwca 2004r. znak: [...], opartą o art. 50 a pkt 1 Prawa budowlanego, nakazano K. i A. L. rozbiórkę wyżej wymienionego budynku mieszkalnego. Decyzja ta została jednak uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2004r. znak: [...] a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji (ze względu na niewłaściwy tryb postępowania tj. zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane). Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 7 września 2005r, sygn. akt SA/Rz 737/04 oddalił skargę na decyzję z dnia [...] lipca 2004r., zaś Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 marca 2007r., sygn. akt II OSK 502/06 oddalił skargę kasacyjną od powołanego wyroku WSA. W merytorycznej części uzasadnienia decyzji z dnia [...] stycznia 2008r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie podkreślił, iż okoliczność polegająca na wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji zezwalającej na budowę danego obiektu budowlanego po jego wybudowaniu, stanowi podstawę wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, jednakże przyjęty przez organ I instancji tryb oparty o art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i stwierdzonym w tym wypadku stanie faktycznym. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem administracyjnym i sądowoadministracyjnym inwestor, który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ustawy Prawo budowlane, natomiast postępowanie naprawcze w takich przypadkach powinno być prowadzone w zależności od stopnia zaawansowania robót w oparciu o art. 50 i art. 51 ustawy. Z art. 51 ust. 1 pkt 3 i art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego wynika, że we wskazanym postępowaniu naprawczym nie ma zastosowania przepis art. 51 ust. 1 pkt 3, lecz art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 możliwe jest bowiem tylko wówczas, gdy w obrocie prawnym funkcjonuje niewadliwe pozwolenie na budowę, a taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Ponadto wydanie decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane uwarunkowane jest istnieniem istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, tymczasem w dotychczasowym postępowaniu organ pierwszoinstancyjny nie stwierdził jakichkolwiek odstępstw dokonanych w trakcie budowy. Poza tym, nawet w razie takiego stwierdzenia organ nie jest uprawniony do nałożenia obowiązku, jaki sformułowano w decyzji I instancji, oznacza to zatem wydanie rozstrzygnięcia wykraczającego poza zakres wynikający z przepisów prawa materialnego, nosi cechy działania bez podstawy prawnej oraz znamiona rażącego naruszenia. Końcowo, organ odwoławczy przedstawił zalecenia co do dalszego prowadzenia postępowania wskazując, iż organ I instancji powinien wyjaśnić czy legalizacja w stwierdzonym w toku postępowania stanie faktycznym jest możliwa a jeśli tak, to wyjaśnić czy zachodzi potrzeba wstrzymania robót budowlanych w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego oraz rozważyć do jakich robót należałoby zobowiązać inwestora w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, z uwzględnieniem oceny NSA zawartej w wyroku z dnia 22 marca 2007r. (sygn. akt II OSK 502/06). Ponadto organ II instancji zalecił organowi puerwszoinstancyjnemu ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania. W odniesieniu natomiast do zarzutów odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż brak jest podstaw do podejmowania w niniejszym postępowaniu działań w oparciu o art. 50 a pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem jak już wyżej wskazano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane [...] października 2003r. nie funkcjonuje już w obrocie prawnym, dlatego też nie może rodzić skutków prawnych wobec robót wykonanych już po tym postanowieniu, natomiast w dalszym toku postępowania nie wydano nowego postanowienia wstrzymującego roboty budowlane, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy. Organ II instancji zwrócił także uwagę, iż tak osadnik ścieków jak i wykonanie robót wykończeniowych przy klatce schodowej i łazience nie stanowi budowy części obiektu budowlanego, dlatego też nie mogłoby rodzić skutku w postaci rozbiórki części a tym bardziej całego budynku, nawet gdyby w obiegu prawnym funkcjonowało postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych wydane na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczność dotycząca istnienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50 i art. 51 ustawy nie jest uzależnione od tego rodzaju okoliczności. Z kolei podniesione przez wnoszącego odwołanie zarzuty dotyczące zaużytkowania budynku z naruszeniem przepisów Prawa budowlanego wykraczają poza merytoryczny zakres niniejszego postępowania. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2008r. złożył W. I. wnosząc o jej uchylenie i zarzucając naruszenie: 1. art. 138 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w sytuacji, gdy organ powinien był zastosować art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a. i orzec o rozbiórce budynku mieszkalnego położonego na działce nr 1613/10 w N., 2. art. 107 k.p.a. przez stwierdzenie, iż fakt nieobowiązywania na terenie gminy jakiegokolwiek miejscowego aktu planowania przestrzennego nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, w sytuacji gdy przepisy Prawa budowlanego oraz ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prowadzą do odmiennego wniosku. Skarżący podkreślił, że na obecnym etapie postępowania powinna zostać wydana decyzja o rozbiórce przedmiotowego budynku mieszkalnego, przy czym nie ma znaczenia, że postanowienie o wstrzymaniu wykonania robót zostało uchylone bowiem z akt sprawy wyraźnie wynika, iż inwestorzy kontynuowali prace po prawomocnym wyeliminowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, czego nie powinni byli czynić. Dodał, iż fakt nieistnienia na terenie gminy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani studium dla terenu, na którym położona jest działka, której dotyczy sprawa oznacza, iż znajdujący się na niej budynek nie może zostać "zalegalizowany"; został on bowiem wzniesiony z naruszeniem miejscowych przepisów planowania i zagospodarowania przestrzennego, które nie zezwalały na wybudowanie domu mieszkalnego na terenach przeznaczonych wyłącznie pod uprawy polowe i położonych w strefie uciążliwości od prowadzonego przez niego zakładu [...]. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które legły u podstaw wydania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. nr 153 poz. 1269 z 2002 roku / sądy te sprawują w zakresie swej działalności kontrolę pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153 poz.1270 z 2002 roku / zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy , których dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. W myśl przepisu art. 145 P.p.s.a. Sąd obowiązany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia jej nieważności ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest naruszeniem prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy lub jeśli zachodzą przyczyny określone w przepisie art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji ,Sąd doszedł do przekonania, że nie narusza ona prawa w sposób ,który uzasadniałby wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W sprawie orzekał wcześniej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 7 września 2005 roku S.A./Rz737/04 oddalił skargę W. I. oraz Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 22 marca 2007roku II OSK 502/06 oddalił skargę kasacyjną W. I. W wymienionym wyroku WSA wskazał, że inwestor który wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej. W rozpatrywanej sprawie, w której inwestorzy zrealizowali budynek na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę , niezbędne jest więc zastosowanie trybu legalizacji z art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane ze wszystkimi konsekwencjami. Sąd wskazał, że w pierwszej kolejności rozważenia wymaga, czy legalizacja jest możliwa, a jeśli jest wykluczona – jakiego rodzaju dokumenty winny być przedłożone, czy też jakiego rodzaju roboty budowlane powinny być przez inwestorów wykonane, by możliwe było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Konieczność przeprowadzenia nowego, w oparciu o inne przepisy postępowania legalizacyjnego ,stanowiła o uchyleniu rozstrzygnięcia . Prowadząc ponownie postępowanie ,organ I instancji przyjął tryb postępowania oparty na przepisie art. 50 ust.1 pkt.4 i art. 51ust.1 pkt.3, co zdaniem organu odwoławczego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa i ustalonym stanie faktycznym, bowiem wymienione przepisy dotyczą sytuacji ,gdy inwestycja realizowana jest w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Takich uchybień nie stwierdzono w postępowaniu, dlatego organ odwoławczy rozstrzygnięcie organu I instancji uznał jako wykraczające poza zakres wynikający z przepisów prawa materialnego i nosi cechy działania bez podstawy prawnej. Organ I instancji nie zastosował się do zaleceń WSA przytoczonych w wyżej wymienionym wyroku. Sąd wskazał, że tryb legalizacji jest wieloetapowy, np. na podstawie art. 51ust.1 pkt.2 prawa budowlanego może zachodzić konieczność wydania dwu decyzji – pierwszej wzywającej do przedłożenia dokumentacji budowlanej i drugiej – wskazującej ewentualne zmiany i przeróbki. Sąd nie podziela podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 138 §2 k.p.a. i nie zastosowania przepisu art. 138 § 2 pkt.2 k.p.a. Skarżący zarzucił, że w stanie faktycznym sprawy organ winien wydać merytoryczne rozstrzygnięcie polegające na orzeczeniu rozbiórki budynku mieszkalnego na działce 1613/10. Ze względów podanych wyżej, zdaniem Sądu , stan sprawy nie pozwala na takie rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy wydaje decyzję kasacyjną, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Brak ten nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym bowiem naruszało by to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd podziela również stanowisko organu odwoławczego odnośnie konieczności prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania, bowiem zgodnie z przepisem art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a ewentualne pominięcie w postępowaniu osób posiadających przymiot strony stanowi w świetle przepisu art. 145 §1 pkt.4 k.p.a. naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie , a zaskarżona decyzja nie narusza prawa i w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.