II SA/Sz 253/08

Dnia 16 lipca 2008 r. r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk Meder, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi U. i T. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działając z upoważnienia Burmistrza W., decyzją z dnia (...( wydaną na podstawie art. 3 ust. 4, art. 7 pkt 4, 5, art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3, art. 17 ust. 2 pkt 1, art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 z 2004 r. z późn. zm.) w związku z art. 106 i 107 wyżej cytowanej ustawy oraz rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 19 kwietnia 2005 r. w sprawie wywiadu środowiskowego, po rozpatrzeniu sprawy T. B. – odmówił udzielenia pomocy finansowej w formie zasiłku celowego specjalnego na wymianę okna w pokoju, przestawienie pieca w pokoju, remont łazienki, wymianę drzwi wejściowych, doprowadzenie piwnicy do stanu przed remontem mieszkania na parterze i zamiany mieszkania na parter Z uzasadnienia decyzji wynika, że ustalony dochód rodziny T. B. wynosi (...( i znacznie przekracza kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 3 wynoszące dla tej rodziny (...(, uprawniające do korzystania ze świadczeń pomocy społecznej. Na dochód ten składa się świadczenie rentowe z dodatkiem pielęgnacyjnym (...( i zasiłek dla bezrobotnych żony (...(. Organ wyjaśnił, że rozumiejąc trudną sytuację (niepełnosprawność klienta), przyznano stronie w (...( 3-krotnie pomoc w formie zasiłków celowych specjalnych w przeznaczeniem na częściowe zmniejszenie kosztów leczenia. Następnie organ wskazał, że rodzina zamieszkuje w mieszkaniu komunalnym, więc w gestii zarządcy leży wykonywanie remontów i napraw w porozumieniu z udziałem lokatorów. W trakcie wywiadu poinformowano, że w sprawie remontu łazienki, rodzina może wystąpić z wnioskiem do PCPR w K.P. o modernizacje i przystosowanie do potrzeb osoby niepełnosprawnej. Poza tym w uzasadnieniu decyzji zawarto wskazówki, jakie rodzina może podjąć działania w celu zamiany mieszkania oraz wskazano dni tygodnia oraz godziny, w których przedstawicielka organizacji "Sierpień-80" przyjmuje w W. interesantów. W reasumpcji kierownik Ośrodka stwierdził, że posiadane środki finansowe nie pozwalają na udzielenie pomocy w formie zasiłków celowych specjalnych na wszystkie zgłoszone potrzeby. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł pełnomocnik małżonków U. i T. B. podnosząc zarzut aroganckiego i cynicznego załatwienia sprawy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia (...( wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w związku z art. 8 ust. 1, art. 41 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), po rozpatrzeniu odwołania – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium ustaliło, że wnioskiem z dnia (...(, pełnomocnik U. i T. B. zwrócił się do organu I instancji z prośbą o objęcie pomocą swoich mandantów. W trakcie wywiadu środowiskowego rodzina wskazała m.in., że oczekuje pomocy finansowej na wymianę okna w pokoju, przestawienie pieca w pokoju, remontu łazienki, wymianę drzwi wejściowych. Ustalono, że U. i T. B. prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. T. B. jest osobą niezdolną do pracy z powodu niepełnosprawności i otrzymuje rentę, a U. B. jest zarejestrowana jako bezrobotna z prawem do zasiłku dla bezrobotnych. Następnie Kolegium przedstawiło przepisy art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy i pomocy społecznej oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej regulujące zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej. Organ odwoławczy uznał za bezsporne, że dochód na osobę w rodzinie w rozpatrywanej sprawie przekracza kwotę (...( stanowiącą kryterium dochodowe, a zatem rodzina ta nie kwalifikuje się do otrzymania świadczenia pieniężnego, z pomocy społecznej, na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy. Rozważając możliwość przyznania specjalnego zasiłku celowego, jaką stwarza art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej i nie dopatrując się podstaw do przyznania stronie takiego zasiłku organ II instancji wskazał na fakultatywny charakter takiego świadczenia oraz brak definicji ustawowej przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", co pozostawia rozstrzygnięcie tej kwestii uznaniu administracyjnemu. Swoją ocenę prowadzącą do ustalenia, że co do wnioskodawców nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 41 pkt 1 ustawy Kolegium podbudowało cytowanymi fragmentami wskazanych uzasadnień wyroków NSA. Organ w szczególności wyeksponował stanowisko, że szczególne przypadki muszą być wyraziste i odbiegające od sytuacji osób kwalifikujących się do otrzymania pomocy przy spełnieniu kryterium dochodowego, o możliwości przyznania takiej pomocy nie decyduje dochód strony, a sytuacja, w której się ona znalazła. Szczególnie uzasadnione przypadki przyznania pomocy, o której mowa w art. 41 ust. 1 ustawy należy upatrywać w zdarzeniach losowych, stanach klęski żywiołowej lub ekologicznej. Odnosząc się do rozpatrywanej sprawy Kolegium stwierdziło, że z akt sprawy, w szczególności z wniosku o udzielnie pomocy, nie wynika, iż potrzeba dokonania remontu mieszkania w oczekiwanym przez stronę zakresie spowodowana jest wystąpieniem zdarzenia losowego np. pożarem, zalaniem itp. Dlatego, zdaniem organu II instancji, w sprawie nie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". Rodzina w pierwszej kolejności powinna wykorzystać możliwości wykonania remontu mieszkania, w sposób wskazany przez organ I instancji. Dodatkowo Kolegium podkreśliło trudną sytuację finansową ośrodka pomocy społecznej, a także zwróciło uwagę na fakt, że organ I instancji odrębną decyzją ze (...( przyznał rodzinie specjalny zasiłek celowy z przeznaczeniem na częściowe pokrycie zakupu opału. Wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skarga na wyżej opisaną decyzję oparta została na zarzutach: - rażącego naruszenia art. 10 Kpa poprzez nie zawiadomienie pełnomocnika strony o zakończeniu postępowania przed organem II instancji; - nie przedstawienie wraz z odwołaniem wszystkich zebranych w sprawie dokumentów. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten narusza prawo w stopniu uzasadniającym jego uchylenie aczkolwiek częściowo z przyczyn innych niż podniesione zostały w skardze. Analiza przedstawionych Sądowi akt administracyjnych nadesłanych wraz z odpowiedzią na skargę potwierdza nie tylko stawiany skargą zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 § 1 Kpa, ale wykazuje, że również na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego organ nie zawiadomił ustanowionego przez stronę pełnomocnika o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i zgłoszenia wniosków dowodowych. W tej zaś sytuacji, pozornie gołosłowny zarzut nie przekazania do Kolegium wraz z odwołaniem przez organ I instancji wszystkich zebranych dokumentów nabiera znaczenia. Pełnomocnik nie miał bowiem możliwości przekonania się, co do zawartości materiału dowodowego przed wydaniem ostatecznej decyzji, który to materiał jak się okazało nie był wszechstronny. W rozpatrywanej sprawie Sąd, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, zobowiązany był uwzględnić dostrzeżone uchybienia procesowe, które nie były zarzucone skargą, a mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli jest decyzja ostateczna rozstrzygająca o odmowie przyznania skarżącym specjalnego zasiłku celowego. Z zestawienia przepisów regulujących przesłanki przyznania zasiłku specjalnego (art. 41) i zasiłku celowego (art. 39) zawartych w ustawie z dnia 15 kwietnia 2004 r. o pomocy społecznej wynika jednoznacznie, że warunkiem decydowania w przedmiocie przyznania świadczenia w ramach pomocy specjalnej jest przekroczenie na osobę w rodzinie kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, co trafnie dostrzegły organy obu instancji orzekające w sprawie. Dla ustalenia tej okoliczności niezbędne zatem jest ustalenie dochodu osoby lub rodziny ubiegającej się o pomoc. W sprawie niniejszej organy przyjęły, że dochód na osobę w rodzinie U. i T. B. przekracza kryterium dochodowe wynoszące (...(, przy czym organ II instancji nie wskazał, jaki to jest dochód a odwołał się do ustaleń organu I instancji. Z decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że organ przyjął, że na dochód rodziny wynoszący (...( składa się świadczenie rentowe z dodatkiem pielęgnacyjnym (...( i zasiłek dla bezrobotnych żony (...( i znacznie przekracza kryterium dochodowe. W decyzji tej, podobnie jak i w decyzji organu II instancji nie wskazano, z jakiego okresu są to ustalenia, tzn. czy przyjęto dowody z listopada czy grudnia (...( r. Nie wskazano też w decyzji organu I instancji daty wniosku. Organ II instancji wskazał, że wniosek został złożony w dniu (...( przez pełnomocnika skarżących. W myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, do ustalenia dochodu bierze się sumę wszystkich przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, co w konkretnej sprawie oznaczało konieczność dokonania ustaleń w oparciu o przychody skarżących z listopada 2007 r. Ze znajdującego się na k. (...( akt administracyjnych zaświadczenia wystawionego przez Powiatowy Urząd Pracy w K.P. Filia w W. wynika, że U. B. jest zarejestrowana w tym Urzędzie jako bezrobotna od (...( z prawem do zasiłku, a w okresie od (...( do (...( wypłacano kwotę netto (...(. Zaświadczenie to w sposób odmienny kształtuje przychód U. B. w (...(. niż ustalił to organ I instancji, a zaakceptował organ odwoławczy. W tej sytuacji błąd w ustaleniach faktycznych, co do dochodu rodziny i dochodu na osobę w rodzinie w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy przy uwzględnieniu poniższych uwag, co do dalszych stwierdzonych uchybień. Mianowicie, o ile z uwagi na wysokość dochodu T. B. nie byłoby możliwe ustalenie, że rodzina nie przekracza kryterium dochodowego, uprawniającego do innych niż zasiłek specjalny, form pomocy społecznej, o tyle w niniejszej sprawie nie można założyć, tak jak przyjęło to Kolegium, że dochód rodziny jest bez znaczenia przy rozstrzyganiu w przedmiocie zasiłku celowego. Powyższa argumentacja wiąże się z niepodzielaniem przez Sąd automatyzmu w interpretacji pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek" dokonanej przez organ odwoławczy. O tym czy mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej będą decydowały indywidualne okoliczności każdej sprawy. Nie negując trafności interpretacji tego pojęcia dokonanych w wyrokach Naczelnego Sąd Administracyjnego zauważyć trzeba, że w przypadku oceny niezdefiniowanego i nieostrego pojęcia ustawowego orzecznictwo kształtuje kierunek interpretacji, co nie zastępuje samej definicji. Stąd wypływa wniosek o potrzebie wielopłaszczyznowego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. W szczególności, brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem nie może być sytuacja rodziny, w której dochód minimalnie przekracza kryterium dochodowe, a brak jest możliwości jakiegokolwiek dochodu z powodu takich okoliczności występujących jednocześnie jak długotrwała choroba prowadząca do inwalidztwa, bezrobocie innego członka rodziny, pogłębiające się ubóstwo, podeszły wiek brak wsparcia od środowiska sąsiedzkiego, od rodziny nie pozostającej we wspólnym gospodarstwie domowym i życiowa niezaradność niezawiniona przez stronę. Aby możliwe było przystąpienie do rozważań czy w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony niezbędne jest zatem dysponowanie szczegółowymi ustaleniami o sytuacji majątkowej, zdrowotnej i życiowej osób ubiegających się o pomoc, których to nie poczyniono w niniejszej sprawie. Wprawdzie sporządzono wywiad środowiskowy, ale ani wyżej wskazane okoliczności ani okoliczności dotyczące wnioskowanej formy pomocy nie zostały ustalone. Nie wiadomo jest, jaki jest zakres prac rozumianych jako "remont łazienki ". Nie ustalono, w jakim zakresie zarządca budynku komunalnego pokrywa koszty remontu oraz czy i w jakim zakresie remont ten lokator zobowiązany jest wykonać ze środków własnych. Dla samego tylko wyjaśnienia jak rodzina może uzyskać pomoc od innych osób i podmiotów nie jest potrzebne wydawanie decyzji administracyjnej. Decyzja negatywna a przy tym nie ustalająca, na czym ma polegać wnioskowana pomoc i jaki jest jej zakres oraz czy pomoc ta jest potrzebna a także nie wyjaśniająca sytuacji wnioskodawcy, który nie może przezwyciężyć swoich trudności charakteryzuje się dowolnością i nie może być uznana za mieszczącą się w granicach uznania administracyjnego. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 135 § 1 i art. 152 tej ustawy.