II SA/Sz 399/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2008 r. sprawy ze skargi Spółka A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę Wójt Gminy D. decyzją z dnia [...], na podstawie art. 104 i 107 K.p.a., ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.), art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2003 r. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), po ponownym rozpoznaniu wniosku Spółka z o.o. A z siedzibą w W. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji telefonii cyfrowej nr [...] wraz z elektroenergetyczną linią zasilającą, w obrębie D., działka nr [...] przy ul. [...]. Odmowę ustalenia lokalizacji wnioskowanej inwestycji Wójt uzasadnił potrzebą chronienia przestrzeni historycznej oraz faktem naruszenia ładu przestrzennego i architektonicznego w tej części wsi, a w szczególności w rejonie ulicy [...]. Ulica [...] wykształcona została jako teren zabudowy jednorodzinnej i współcześnie wzbogacona została o zabudowę wielorodzinną i usługową bez wysokich akcentów. Nadto organ uznał, że inwestycja będzie ingerowała w krajobraz co w zasadniczy sposób może zmienić istniejący układ i krajobraz kulturowy wsi. Poza tym ulica [...] położona jest w proponowanej strefie "B" ochrony konserwatorskiej, obejmującej granice zagospodarowania niwy siedliskowej wsi o określonym i czytelnym układzie ruralistycznym. W związku z tym decyzja uzgodniona została z Zachodniopomorskim Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w S. – postanowienie z dnia [...]. Kwestionując wydaną decyzję i wnosząc o jej uchylenie, pełnomocnik Sp. z o.o. A w W. zarzucił jej naruszenie : - art. 6 K.p.a. – tj. zasady praworządności, - art. 7 i 8 K.p.a. przez naruszenie zasad podejmowania niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa, - art. 10 K.p.a. przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału we wszystkich stadiach postępowania oraz wypowiedzenie się co zebranych materiałów dowodowych. Ponadto w ocenie skarżącej Spółki organ powołując się na Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nadużył swoich uprawnień podmiotowych, ponieważ Studium nie stanowi prawa a ulica Kolejowa nie ma charakteru zabytkowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie w wyniku rozpoznania ww. odwołania, decyzją z dnia 14 marca 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że zgodnie z art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ w przypadku braku planu miejscowego, ustala w drodze decyzji lokalizację inwestycji celu publicznego, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Właściwy organ prowadzący postępowanie o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego związany jest wynikającą z treści przepisu art. 6 K.p.a. zasadą praworządności, zgodnie z którą organ administracji w pierwszej kolejności ustala jaka norma w danej sprawie obowiązuje oraz ustala jej rozumienie w stopniu pozwalającym na podjęcie rozstrzygnięcia a następnie ustala, które fakty są udowodnione i dokonuje subsumcji faktów uznanych za udowodnione pod stosowną normę prawną oraz zasadą wynikającą z art. 7 K.p.a. dot. m.in. dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed wydaniem decyzji właściwy organ przeprowadza postępowanie wyjaśniające w trakcie którego ma obowiązek przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających zarówno z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu na którym ma być realizowana inwestycja. Wyniki analizy urbanistyczno-architektonicznej stanowią podstawę rozstrzygnięcia złożonego wniosku. Na podstawie wyników analizy sporządzany jest projekt decyzji przez osobę wpisaną na listę samorządu zawodowego urbanistów lub architektów (art. 60 ust. 4 ustawy). Z przeprowadzonej w niniejszej sprawie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynika, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana w obrębie zabudowy usytuowanej wzdłuż ulicy [...]. W pobliżu jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, wielorodzinna oraz budynek szkoły. Od strony południowej i wschodniej do działki nr [...] przylega teren uzbrojony, na którym istnieje możliwość zabudowy mieszkaniowej. Na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. wnioskowana inwestycja zaliczana jest do mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla której wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko. Decyzję odmowną wydano na podstawie analizy stwierdzającej, że lokalizacja wnioskowanej inwestycji w centralnej części zabudowy "ulicowej" wsi narusza przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ powołał również przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jak też ustawy o ochronie przyrody, w szczególności art. 2 ust. 1 pkt 7 mówiący o ochronie krajobrazu w tym krajobrazu ruralistycznego. Podkreślono, że teren inwestycji znajduje się w projektowanej strefie "B" ochrony konserwatorskiej układu przestrzennego wsi. Zgodnie z art. 56 ustawy nie można odmówić lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Wydana decyzja powinna też być zgodna z podstawowym aktem regulującym jej wydawanie na obszarach pozbawionych planu tj. ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając na uwadze, że decyzja o lokalizacji celu publicznego na obszarze pozbawionym planu zagospodarowania zastępuje ten plan, należy uznać, że powinna ona uwzględniać obowiązkowe ustalenia planu, w szczególności dot. zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu jak tez gabaryty obiektów (art. 15 ust. 2 pkt 2 ustawy). W niniejszej sprawie należy również wziąć pod uwagę treść art. 1 ust. 1 ustawy mówiący o konieczności przyjmowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju przy podejmowaniu decyzji dotyczących przeznaczania terenów na określone cele jak też ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy, zgodnie z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i krajobrazowe. Odmowa wydania decyzji w przedmiotowej sprawie oparta została o cytowane przepisy. W ocenie organu umieszczenie stacji bazowej telefonii cyfrowej w centralnym punkcie wsi w zabudowie niskiej jedno i wielorodzinnej zburzy istniejący ład przestrzenny jak też architektoniczny. Ta część wsi a w szczególności ulica Kolejowa powinna nadal zachować swój charakter w dotychczasowym charakterystycznym dla krajobrazu wiejskiego kształcie. Z zapisu Studium wynika, że Gmina D. w zakresie planowania przestrzennego będzie prowadziła politykę ograniczenia lokalizacji inwestycji ingerujących w krajobraz. Studium nie stanowi prawa miejscowego jednakże wobec jego braku, do czasu jego uchwalenia niezbędne jest utrzymanie określonego kierunku inwestycyjnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka z o.o. A w W. kwestionując decyzję organu II instancji zarzuciła jej naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2, art. 2 pkt 4 i 5, art. 53 pkt 3 i art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz prawa procesowego przez naruszenie art. 6 i 7 K.p.a. i wniosła o jej uchylenie. Skarżąca Spółka podniosła m.in., że powoływanie się przy wydawaniu odmownej decyzji dot. lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej na "tradycyjną zabudowę" nie jest stanowiskiem prawidłowym, bowiem stacja bazowa nigdy nie będzie tworzyć harmonijnej całości z żadną zabudową czy to na wsi, czy w mieście. Ponadto nie ma ona znajdować się w centrum wsi tylko na jej obrzeżach, a organ winien wziąć pod uwagę iż inwestycja ta ma spełniać ustawowy cel publiczny. Obliguje to organ to postępowania w myśl art. 56 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zgodnie z którym nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odnośnie naruszenia art. 6 i 7 K.p.a. skarżąca Spółka wskazała, że nie doszło do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a organy administracji nie działały na podstawie prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zadaniem sądu administracyjnego jest badanie legalności zaskarżonego orzeczenia tj. ocena, czy orzeczenie to nie narusza prawa materialnego oraz czy przy jego wydaniu nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć pływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję w takim właśnie zakresie Sąd, po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego, stwierdził, że nie narusza ona prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzje w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, po uzgodnieniu z organami o których mowa w art. 53 ust. 4 ww. ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. W myśl art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagane jest uzgodnienie od wojewódzkiego konserwatora zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Uzgodnienia dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. o czym mówi ust. 3 art. 53. Współdziałanie, o którym mowa w przepisie art. 106 K.p.a. może następować w różnych formach: opinii, uzgodnienia. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że uzgodnienie w przeciwieństwie do opinii, jest formą o znaczeniu stanowczym, bowiem wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym. Zatem decyzja, wydana po uzgodnieniu, w istocie wyraża stanowisko co najmniej dwu organów. Każdy z organów współdziałających powinien oceniać zgodność zaplanowanego zamierzenia inwestycyjnego wg swojej właściwości. Zgodnie z tą zasadą wojewódzki konserwator zabytków, do którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) wystąpi o uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powinien oceniać zgodność planowanej inwestycji pod względem zgodności z normami prawa materialnego – w przypadku niniejszej sprawy przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a następnie wnioski wywiedzione w oparciu o tenże stan przedstawić w uzasadnieniu. Negatywne stanowisko wyrażone w postanowieniu, oznacza, że w ocenie konserwatora zabytków planowane zamierzenie jest sprzeczne z przepisami szczególnymi. Organ wydający decyzję jest związany stanowiskiem organu współdziałającego i nie może we własnym zakresie oceniać zasadności tego stanowiska. Natomiast ewentualna weryfikacja takiego postanowienia wydanego w trybie art. 106 § 5 K.p.a. możliwa jest w drodze zażalenia stron, a następnie w postępowaniu sądowo-administracyjnym. W przedmiotowej sprawie Wójt Gminy D., zgodnie z przepisem art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wystąpił do Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w S. z wnioskiem o uzgodnienie decyzji odmawiającej skarżącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wnioskowanej inwestycji, przesyłając jednocześnie projekt decyzji. W odpowiedzi Zachodniopomorski Wojewódzki Konserwator Zabytków w S. postanowieniem z dnia [...], uzgodnił bez zastrzeżeń projekt decyzji załączony do wniosku. Postanowienie to zostało doręczone pełnomocnikowi strony skarżącej. Z akt sprawy nie wynika aby od postanowienia wniesiono zażalenie, a zatem stało się ostateczne. Mając na uwadze, że przesłany Zachodniopomorskiemu Wojewódzkiemu Konserwatorowi Zabytków w S. projekt decyzji dotyczył odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i organ ten zgodził się ze stanowiskiem Wójta Gminy D., należy przyjąć, że w rezultacie wyraził negatywne stanowisko co do planowanej przez skarżącą inwestycji. Jak już wyżej podano organ wydający decyzję związany jest stanowiskiem organu współdziałającego. A zatem brak zgody organu współdziałającego obligował Wójta D. do wydania decyzji odmawiającej lokalizacji inwestycji celu publicznego na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej w D. na działce nr [...]. Prawidłowa jest zatem również decyzja organu odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję wydaną zgodnie z prawem. Reasumując w ocenie Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, iż przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego. Brak jest również podstaw do przyjęcia, że w toku wydawania kontrolowanej decyzji doszło do takiego naruszenia przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2000 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę należało oddalić.