II SA/Po 180/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Kamieńska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2008 r. sprawy ze skargi A. B. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą - Zakład Oczyszczania Terenu A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. uchyla decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r. Nr [...] w części odmawiającej A. B. udzielenia zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu Gminy (pkt II); III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. B. kwotę 800,- zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu wpisu od skargi; IV. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. /-/ W. Batorowicz /-/ B. Kamieńska /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak Wójt Gminy, rozpatrując sprawę po raz drugi, decyzją z dnia [..] wydaną na podstawie art. 8a ust. 3 w związku z art. 7 ust. 1 i 3, art. 8 ust. 2 - 2b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) oraz zarządzenia nr 27 Wójta Gminy z dnia [..] w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie: odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, ochrony przed bezdomnymi zwierzętami i prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części na terenie Gminy i art. 104 kpa: I. udzielił A. B. - prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "Zakład B." - zamieszkałemu w K. - zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy W. na czas oznaczony od 1 listopada 2007 r. do 1 listopada 2017 r., II. odmówił zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy W., Odmowę uzasadnił brakiem reakcji wnioskodawcy A. B. na wezwanie organu do uzupełnienia wniosku przez złożenie umowy na przyjmowanie odpadów komunalnych na składowisko w Z. w gminie W. Stosownie bowiem do § 2 ust. 2 lit. c i ust. 3 cytowanego na wstępie zarządzenia nr 27 Wójta Gminy przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien składować odpady na Gminnym Składowisku Odpadów w Z. A. B. wniósł odwołanie od tej decyzji w części odmawiającej mu zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy W., wnosząc o jej uchylenie i uwzględnienie wniosku. Odwołujący się stwierdził, że spełnił wszystkie wymogi potrzebne do uzyskania przedmiotowego zezwolenia, łącznie ze wskazaniem składowisk , z którymi współpracuje w zakresie przyjmowania odpadów komunalnych, to znaczy składowisk Miejskiego Zakładu Gospodarki Odpadami Komunalnymi w K. oraz Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. Wymaganie przedłożenia umowy ze wskazanym Gminnym Składowiskiem Odpadów w Z., A. B. uznał za "wyraz niedozwolonych praktyk monopolistycznych oraz niczym nieuzasadnione ograniczenie prowadzonej działalności gospodarczej, której podstawą jest kierowanie się zasadami rachunku ekonomicznego". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [..] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy w zaskarżonej części. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zaskarżona decyzja w części dotyczącej odmowy zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ma podstawę w przepisie art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), w myśl którego wójt, burmistrz lub prezydent miasta określa i podaje do publicznej wiadomości wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, uwzględniając: 1/ opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań; 2/ w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - również miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Wnioskodawca nie spełnił wymogu cytowanego przepisu w odniesieniu do miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Do wymagań określonych przez wójta w zakresie miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów nawiązuje też przepis art. 8 ust. 2 ustawy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 23 czerwca 2006 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. Nr 144, poz. 1042), który stanowi, że przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości powinien udokumentować gotowość ich przyjęcia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, spełniającego wymagania odnośnie miejsc odzysku lub unieszkodliwiania, o których mowa w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o odpadach oraz w art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Gmina W. posiada Program Gospodarki Odpadami oraz Regulamin Utrzymania Czystości, Porządku w Gminie W. (opublikowany w Dz.Urzęd. Woj. z 2006 r. Nr 120, poz. 2967) i dostępny na stronie internetowej Urzędu Gminy W.), a Wójt Gminy zarządzeniem nr [..] z dnia [..] (podanym do publicznej wiadomości przez wywieszenie na tablicy ogłoszeń urzędu oraz zamieszczenie na stronie internetowej Urzędu w Biuletynie Informacji Publicznej) określił wymagania jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług. Zarządzenie określa między innymi, że przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości obowiązany jest - uwzględniając zapisy wojewódzkiego planu gospodarki odpadami oraz gminnego planu gospodarki odpadami - do unieszkodliwiania odpadów komunalnych poprzez składanie na Gminnym Składowisku Odpadów w Z. odpadów komunalnych nie podlegających segregacji i spełnienie tych wymagań uprawdopodobnić odpowiednimi dokumentami. A zatem, w ocenie organu odwoławczego, zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w szczególności art. 8 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów, bowiem ustala jednakowe wymagania w stosunku do wszystkich przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia, a zarządzenie Wójta Gminy w tym przedmiocie nie zostało zakwestionowane w trybie przepisów tej ustawy. Nie została też naruszona zasada równości wobec prawa wyrażona w art. 32 ust. 1 Konstytucji. W podsumowaniu organ odwoławczy uznał, że kwestia wskazania w przepisach gminnych - jako miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych - tylko jednego składowiska w Z. w gminie W., a nie innych spośród wymienionych w wojewódzkim planie gospodarki odpadami, nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. Powyższą decyzję zaskarżył do Sądu A. B., domagając się jej uchylenia i zasądzenia na jego rzecz od organu administracyjnego kosztów postępowania. Skarżący zarzucił, że wbrew stanowisku organów obu instancji, spełnił wymogi wskazane w art. 7 ust. 3a, ust. 6 oraz art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, bowiem udokumentował gotowość przyjęcia odpadów stałych przez Miejski Zakład Gospodarki Odpadami Komunalnymi w K. oraz przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K. Natomiast wymaganie przez organ, aby wnioskodawca wylegitymował się umową zawartą ze wskazanym wysypiskiem nie ma żadnego oparcia w przepisach oraz jest przejawem niedozwolonych praktyk monopolistycznych oraz próbą ograniczenia prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej, której podstawą jest kierowanie się zasadami rachunku ekonomicznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powołując się na dotychczasową argumentację. Dodatkowo podkreśliło, że Wójt Gminy spełnił wymóg nałożony przepisem art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązującym go do podania do publicznej wiadomości "miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane", bowiem podał do publicznej wiadomości, że przedsiębiorca ubiegający się o przedmiotowe zezwolenie obowiązany jest uwzględnić zapis wojewódzkiego oraz gminnego planu gospodarki odpadami oraz że składowanie odpadów winno się odbywać na Gminnym Składowisku Odpadów w Z. Skoro zaś wymagania powyższe dotyczą wszystkich podmiotów ubiegających się o wydanie zezwolenia, to nie można czynić wyjątku w stosunku do skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona, chociaż z innych przyczyn niż w niej wskazano. Co do zasady ma rację organ odwoławczy wywodząc, że przepisy gminne nie mogą być podważane w postępowaniu o wydanie przedsiębiorcy zezwolenia na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym zaliczyć należy zarządzenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) określające warunki, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie o odbiór odpadów (patrz wyrok NSA z 29.12.2005 r. sygn. akt II OSK 334/05 opubl. Lex 177227 i wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22.12.2006 r. sygn. akt II SA/Wr 546/06 opubl. Orz.SS 2007/2/33). Aby jednak organy orzekające mogły skutecznie powoływać się na warunki zawarte w omawianym zarządzeniu, musi być ono aktem prawidłowo uchwalonym i opublikowanym. Powołane jako jedna z podstaw materialnoprawnych zaskarżonej decyzji zarządzenie nr 27 Wójta Gminy w sprawie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na świadczenie usług między innymi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości - wbrew stanowisku organu odwoławczego - nie zostało prawidłowo opublikowane. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Odnośnie zasad i trybu ogłaszania aktów prawa miejscowego, przepis art. 42 ustawy o samorządzie gminnym odsyła do ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, poz. 718 ze zm.). W art. 13 pkt 2 tej ustawy ustanowiono obowiązek ogłaszania w wojewódzkim dzienniku urzędowym aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy gminy, zaś w art. 4 ust. 1 wskazano, iż "akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy". Omawiane zarządzenie nr 27 Wójta Gminy z dnia [..] narusza wymienione uregulowania zarówno w sprawie sposobu ogłoszenia wydanego zarządzenia poprzez pominięcie w § 3 obowiązku jego opublikowania w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także sprzecznego z prawem określenia terminu jego wejścia w życie "z dniem podpisania" (§ 3 ust. 1). Na taką ocenę nie ma wpływu przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, w którym mowa jest o tym, że właściwy organ podaje te wymagania do publicznej wiadomości w formie elektronicznej na stronach internetowych urzędu gminy lub miasta oraz w formie pisemnej na ogólniedostępnych tablicach informacyjnych. Jak bowiem słusznie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 28 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 346/08 "przepis ten nie stanowi o obowiązku publikacji zarządzenia, a jedynie wymagań, które mają spełnić przedsiębiorcy starający się o to zezwolenie. Nie ma żadnych przeszkód, aby akt normatywny podlegający obowiązkowi publikacji w urzędowym organie promulgacyjnym był obowiązkowo podawany do wiadomości społeczeństwa również w inny sposób. Nie ma więc żadnej sprzeczności pomiędzy wynikającym z art. 13 pkt 2 ustawy (...) o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych obowiązkiem publikowania aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jednoczesną powinnością podania istotnych dla ukształtowania praw i obowiązków obywateli wymagań z nich wynikających w sposób wskazany w § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 grudnia 2005 r. (...). Powyższe rozwiązanie uznać należy za racjonalne, ponieważ w ten sposób dopiero można zainteresowanym podmiotom zapewnić należyty, tj. rzeczywisty dostęp do informacji prawnej, mogącej mieć decydujący wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków". Już z tych względów decyzje organów I i II instancji wydane m.in. na podstawie omawianego zarządzenia nr 27 Wójta Gminy W. (k. 34 - 30 akt administracyjnych), które nie weszło w życie, należało wyeliminować z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 6 kpa podstawą prawną decyzji administracyjnej może być tylko i wyłącznie przepis prawa obowiązującego. W związku ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż przepisy art. 7 ust. 3a i ust. 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz art. 8 ust. 2 ustawy w aktualnym brzmieniu dają podstawę do wskazania przez Wójta jednego miejsca składowania odpadów - na Gminnym Składowisku Odpadów w Z., ujętego w wojewódzkim planie gospodarki odpadami - należy podkreślić, że cytowany przepis art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach upoważnia właściwy organ do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, z uwzględnieniem miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadów komunalnych wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, do których odpady mają być przekazywane. Ponadto, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (Dz.U. z 2006 r. Nr 5, poz. 33) miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych określa się m.in. w sposób niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. sygn. II SA/Łd 744/07, zasada określania miejsc odzysku w taki sposób, aby zachowane były reguły rynkowe, poszanowany dostęp do rynku oraz aby nie doszło do dyskryminacji podmiotów gospodarczych czy ograniczenia konkurencji, wymusza niejako obowiązek wskazania więcej niż jednego miejsca składowania odpadów, przy czym ustawa wyraźnie stanowi, iż miejsca te muszą być zgodne z wykazem wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. II SA/Wr 546/06 opubl. w Orz. SS 2007/2/33 (patrz Lex nr 243157). Z Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami uchwalonego przez Sejmik Województwa uchwałą Nr [..] z dnia [..]. wynika, że zostały w nim uwzględnione zarówno składowisko w Z. w gminie W., jak i składowiska w K. i K., na współpracę z którymi powołuje się skarżący we wniosku. Wbrew jednak twierdzeniu skarżącego, dokumentów dołączonych do wniosku dla potwierdzenia tej współpracy nie można uznać za spełniające wymóg art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zakresie udokumentowania "gotowości ich przyjęcia przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów (...)". Z umowy nr 16/2005/DMZ na odbiór odpadów komunalnych zawartej dnia 25 lipca 2005 r. przez skarżącego z Miejskim Zakładem Gospodarki Odpadami Komunalnymi w K. wynika, że A. B. legitymował się przy zawieraniu tej umowy decyzją na prowadzenie działalności w zakresie usuwania odpadów komunalnych na terenie K., gdy tymczasem w rozpoznawanej sprawie chodzi o usuwanie odpadów komunalnych z terenu gminy W. W § 1 umowy wskazano, że przedmiotem umowy jest odbiór odpadów wytworzonych nie tylko na terenie gminy K., lecz także wytworzonych na terenie gmin zrzeszonych w Związku Międzygminnym "K. Region Komunalny", jednak skarżący nie wykazał, aby gmina W. do tego Regionu należała. Wymaga też jednoznacznego wyjaśnienia, czy zawarte w § 1 pkt 2 aneksu nr [..] z dnia [..] stwierdzenie Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w K., że zobowiązanie do przyjmowania odpadów komunalnych od skarżącego na Składowisko Odpadów Komunalnych w miejscowości G., położonej w granicach miasta K., dotyczy także odpadów z gminy W., czy tylko z terenu K.. Zmieniony cytowanym aneksem § 1 umowy zasadniczej nr [..] z dnia [..] dotyczył bowiem zobowiązania się ZGKiM w K. do przyjmowania od A. B. "odpadów komunalnych pochodzących od dostawcy z terenu Kopalni "K." S.A. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu orzekł jak w sentencji. O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. /-/ W.Batorowicz /-/ B.Kamieńska /-/ D.Rzyminiak-Owczarczak za nieobecnego sędziego korzystającego z urlopu uzasadnienie wyroku podpisała sędzia NSA Barbara Kamieńska MK