II OSK 1001/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Krystyna Borkowska sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Dominika Sasin – Knothe po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. C. i R. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Gl 547/08 w sprawie ze skargi B. C. i R. C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną. II OSK 1001 / 09 UZASADNIENIE Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 stycznia 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę B. C. i R. C. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta Gliwice na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.- zwanej dalej Prawem budowlanym) nakazał B. i R. C. rozbiórkę 8 obiektów kontenerowych, użytkowanych jako garaże, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ul. [...] w G. Jak wskazał organ na ww. nieruchomości B. i R. C. wybudowali zespół garaży blaszanych. Część z tych garaży (7) zostało wybudowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] listopada 2002 r., udzielającej pozwolenia na ich budowę. Poza tymi garażami na nieruchomości zostało posadowionych bez pozwolenia na budowę jeszcze 8 podobnych obiektów kontenerowych, nietrwale związanych z gruntem, do których zostały zamontowane koła. Garaże te zostały wykonane w październiku 2007 r. i zostały usytuowane w trzech grupach: 5 w odległości 0,70 m od granicy z nieruchomością przy ul. [...] i w odległości 0,50 m od ul. [...]; 2 w odległości 0,70 m od ul. [...]; 1 w odległości 1,0 m od granicy z nieruchomością przy ul. [...]. W ocenie, organu budowa ww. obiektów, użytkowanych jako garaże, nie została zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem nie zostały one wymienione w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, a w szczególności obiektów tych nie można zaliczyć do kategorii wymienionych w art. 29 ust. 1 pkt 12, 24 i 25 ustawy. Wobec powyższych ustaleń należało przyjąć, że obiekty te zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej i winien do nich znaleźć zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Wskazując na przesłanki legalizacji samowoli budowlanej z art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego podkreślił, iż zgodnie z informacją Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w Gliwicach, teren gdzie zrealizowano przedmiotowe boksy garażowe nie posiadał w trakcie orzekania obowiązującego planu miejscowego. Ponadto decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Prezydent Miasta Gliwice odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowych obiektów, wskazując, iż obiekty te nie spełniają wymogu dobrego sąsiedztwa o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego organ uznał, że budowa przedmiotowych obiektów nie jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym nie zachodzą okoliczności umożliwiające ich legalizację. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. i R. C., wskazując, iż w 2001 r. złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy 10 kontenerowych garaży blaszanych. Z uwagi jednak na brak środków finansowych wystąpili o pozwolenie na budowę tylko 7 boksów garażowych. Nikt ich wtedy nie poinformował, że na budowę garaży mieli 2 lata i gdyby o tym wiedzieli wystąpiliby o pozwolenie na budowę 20 garaży. W grudniu 2002 r., w czasie obowiązywania poprzedniego planu miejscowego, wystąpili o ustalenie warunków zabudowy dla kolejnych 10 garaży tymczasowych nietrwale związanych z gruntem. Zarząd Dróg Publicznych w Gliwicach nie wyraził wtedy zgody na odstępstwo umożliwiające lokalizację garaży w odległości 1 m od ul. [...] i domagał się odsunięcia ich na odległość 6 m od ulicy. Taka lokalizacja uniemożliwiała jednak manewrowanie pojazdami. Dopiero [...] stycznia 2007 r. otrzymali postanowienie Zarządu Dróg Miejskich zezwalające na usytuowanie garaży w odległości 1 m od granicy ich działki z ul. [...]. Wcześniej jednak Prezydent Miasta Gliwice decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. umorzył toczące się z ich wniosku postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla realizacji 10 garaży tymczasowych. Jednocześnie wszczęte zostało przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego postępowanie wyjaśniające w sprawie budowy garaży, co spowodowało pozostawienie bez biegu ich wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę nowych garaży. Odwołujący się potwierdzili także fakt uzyskania decyzji Prezydenta Miasta Gliwice z dnia [...] maja 2007 r., którą odmówiono im ustalenia warunków zabudowy dla realizacji 11 tymczasowych garaży blaszanych. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] sierpnia 2008 r. W tej sytuacji inwestorzy zdecydowali się postawić na swojej nieruchomości garaże na kółkach, które w ich ocenie nie wymagały, podobnie jak "wóz Drzymały", pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia i wnioski zawarte w decyzji organu I instancji. Nadto organ ten stwierdził, iż ustawienie garaży na klockach, dospawanie kółek oraz wykonanie do nich ziemnych podjazdów świadczy o pełnej świadomości inwestorów o braku możliwości uzyskania pozwolenia na budowę i celowej próbie obejścia prawa. Działania te nie zmieniają jednak kwalifikacji obiektów jako wykonanych samowolnie. Skargę na powyższą decyzję wnieśli B. i R. C., powtarzając argumentację zawartą w odwołaniu, przemawiającą w ich ocenie za koniecznością uwzględnienia skargi. Skarżący wskazali na swoją trudną sytuację materialną i przyznali jednocześnie, że objęte zaskarżoną decyzją garaże postawili w październiku 2007 r. Obiekty te zostały wyposażone w kółka i w związku z tym w ich opinii nie wymagają pozwolenia na budowę. Zgodzili się też ze stwierdzeniem organu, że postawione przez nich boksy garażowe na kółkach stanowią obejście prawa, wskazując jednocześnie, iż takie działania nie są jednak niezgodne z prawem budowlanym. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę wskazał, iż bezsporne 8 przedmiotowych, blaszanych boksów pełniących funkcje garaży zostało posadowionych na posesji przy ul. [...] w G., na której wcześniej umieszczono 7 innych boksów garażowych, wybudowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Gliwice o pozwoleniu na budowę. Bezspornym jest również, iż objęte kontrolowanymi decyzjami boksy zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a na poprzedzającym postępowanie o pozwolenie na budowę etapie, Prezydent Miasta Gliwice decyzją z dnia [...] maja 2007 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla realizacji drugiego zespołu garaży. W tej sytuacji inwestorzy uznali, że wyposażenie boksów garażowych w kółka o średnicy ok. 25 cm zamontowane do ich bocznych ścianek, zwolni ich od obowiązku ubiegania się o udzielenie pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż pogląd taki jest błędny, gdyż przedmiotowe obiekty należą do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu tego rodzaju obiekty należy zaliczyć też do budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, gdyż z uwagi na brak trwałego związania z gruntem oraz brak fundamentów nie można ich zaliczyć do budynków, a także obiektów małej architektury. Wskazując na obowiązek wynikający z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, Sąd podzielił wnioski organów obu instancji, iż stanowiące przedmiot postępowania obiekty nie zostały objęte hipotezami przepisów art. 29 ust. 1 pkt 12, pkt 24 i pkt 25 Prawa budowlanego, odnoszącymi się do budowy tymczasowych obiektów budowlanych. Ponadto analiza art. 29, art. 30 i art. 31 ww. ustawy dowodzi, że także i one nie miały zastosowania do robót budowlanych związanych z montażem i ustawieniem na gruncie przedmiotowych budowli. Tym samym zasadnie organy administracyjne uznały, że inwestorzy przed przystąpieniem do przedmiotowych robót budowlanych winni legitymować się pozwoleniem na budowę, a skoro takim pozwoleniem nie dysponowali to do likwidacji tej samowoli budowlanej zastosowanie winien znaleźć art. 48 Prawa budowlanego. W ocenie Sądu organy te prawidłowo także przyjęły, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz znajdującej się w obrocie prawnym decyzji Prezydenta Miasta Gliwice, odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla realizacji przedmiotowych garaży, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 48 ust. 2 ustawy, umożliwiające przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. Wskazując na powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli B. C. i R. C., zarzucając mu: 1. naruszenie norm prawa materialnego poprzez obrazę art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię, bowiem skoro obiektów posadowionych przez skarżących nie można zakwalifikować do tymczasowych obiektów budowlanych niepołączonych trwale z gruntem i przewidzianych do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonych w zgłoszeniu (art. 29 ust 1 pkt 12 ustawy), ani do obiektów przeznaczonych do czasowego użytkowania w trakcie realizowania robót położonych na terenie budowy oraz do barakowozów używanych przy wykonywaniu robót budowlanych, badaniach geologicznych i pomiarach geodezyjnych (art. 29 ust. 1 pkt. 24 ustawy), a także obiektów tymczasowych, obiektów budowlanych stanowiących eksponaty usytuowanych na terenach przeznaczonych na ten cel (art. 29 ust. 1 pkt. 25 ustawy), to zostały one zrealizowane w warunkach samowoli i budowlanej i wobec tego ma zastosować art. 48 Prawa budowlanego, a ponadto nie mają zastosowania art. 29, art. 30 i art. 31 omawianej ustawy, wobec tego inwestorzy powinni legitymować się pozwoleniem na budowę, w przeciwnym razie będzie miał zastosowanie art. 48 regulujący kwestię likwidacji samowoli budowlanej. Jednakże dokonując analizy stanu faktycznego i wykładni przepisów prawa budowlanego nie można zgodzić się z taką tezą, bowiem garaży blaszanych nie można zakwalifikować ani jako budynków, ani obiektów budowlanych, a ustawodawca, nie przewidział takiej kategorii obiektów jak garaż blaszany, co stanowi niewątpliwie lukę prawną i nie mogą mieć zastosowania w tym przypadku przepisy, które stosuje się do inwestycji takich, jak chociażby budowa domu wolnostojącego, zatem jako zarzut naruszenia przepisów materialnoprawnych, kwalifikuje się do postawienia go w skardze kasacyjnej; 2. naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269- zwanej dalej p.u.s.a.) przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie pomimo, że doszło do naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego, a to art. 48 w związku z art. 29 ust 1 Prawa budowlanego. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący na podstawie art. 188 p.p.s.a. wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2008 r. w przedmiocie rozbiórki 8 kontenerów użytkowanych jako garaże, wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie nieruchomości przy ul. [...] w G., a w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, o zasądzenie od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: We wniesionej skardze kasacyjnej nie przedstawiono takich zarzutów, które pozwoliłyby na jej uwzględnienie. Oceniając wniesioną kasację w granicach zakreślonych art. 183 § 1 p.p.s.a., stwierdzając jednocześnie brak przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy, za chybiony uznać trzeba zarzut naruszenia prawa procesowego t.j. art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 p.u.s.a. Zauważyć przy tym należy, że objęte zarzutem skargi kasacyjnej naruszenie prawa procesowego jest w istocie konsekwencją błędnej zdaniem autora kasacji, wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Zarzut naruszenia art. 48 Prawa budowlanego w związku z art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest zasadny. Trafne, jest bowiem stanowisko zaprezentowane w skarżonym wyroku, dotyczące wykładni norm prawa materialnego stanowiących materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanej w niniejszej sprawie decyzji. Nie jest uprawniony pogląd przedstawiony we wniesionej kasacji, iż garaży blaszanych nie można zakwalifikować ani jako budynków, ani obiektów budowlanych, a ustawodawca, nie przewidział takiej kategorii obiektów jak garaż blaszany, co stanowi zdaniem skarżących niewątpliwie lukę prawną, a w efekcie nie mogą mieć zastosowania w tym przypadku przepisy, które stosuje się do inwestycji takich, jak np. chociażby budowa domu wolnostojącego. Stwierdzić trzeba, iż objęte skarżonym wyrokiem obiekty, garaże blaszane należą do kategorii tymczasowych obiektów budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 5 Prawa budowlanego, a które należy zaliczyć do obiektów w rozumieniu art. 3 pkt 1 b Prawa budowlanego. Taką też definicję garaży blaszanych, a którą podziela skład orzekający w niniejszej sprawie, przyjęto w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 listopada 2007 r. sygn. akt II OSK 1443/06. Realizacja tego typu garaży nie będzie wymagała pozwolenia na budowę jedynie wówczas, gdy spełniać one będą warunki wynikające z treści art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy zasadnie przyjęto w skarżonym wyroku, że przedmiotowe obiekty nie zostały objęte hipotezami przepisów art. 29 ust. 1 pkt 12, pkt 24 i pkt 25 Prawa budowlanego, odnoszącymi się do budowy tymczasowych obiektów budowlanych. Żadna z przesłanek wymienionych w art. 29 i art. 30 Prawa budowlanego, zwalniająca od uzyskania pozwolenia na budowę (zgłoszenia) nie zaistniała w niniejszej sprawie. Nie można przyjąć, aby omawiane w niniejszej sprawie garaże były obiektami, o jakich mowa w art. art. 29 ust. 1 pkt 25 cyt. ustawy, bowiem nie można zaliczyć ich do eksponatów wystawowych, nie są one też obiektami przeznaczonymi do czasowego użytkowania w trakcie realizacji robót budowlanych (art. 29 ust. 1 pkt 24 cyt. ustawy), jak również obiektami tymczasowymi przewidzianymi do rozbiórki lub przeniesienia w inne miejsce w terminie określonym w zgłoszeniu (art. 29 ust. 1 pkt 12 cyt. ustawy). Tak, więc realizacja przedmiotowych garaży wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Niezależnie od wyżej przedstawionych uwag wypada zauważyć brak konsekwencji ze strony inwestora, który dla realizacji inwestycji, jaką była budowa przedmiotowych garaży wystąpił o uzyskanie pozwolenia na budowę, a dopiero negatywna w tym względzie decyzja organu spowodowała, iż obiekty te zrealizowano w warunkach samowoli. Zasadnie też stwierdził Sąd pierwszej instancji, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym zrealizowano przedmiotowe obiekty oraz wydania decyzji ostatecznej odmawiającej ustalenia warunków zabudowy dla realizacji garaży, w sprawie nie zostały spełnione przesłanki przewidziane w art. 48 ust. 2 ustawy, umożliwiające przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego. W konsekwencji przedstawionych wyżej uwarunkowań za chybiony uznać też trzeba zarzut naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 ust. 2 p.u.s.a. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie, skoro jak wykazano to wyżej w sprawie nie doszło do naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego, a to art. 48 w związku z art. 29 ust 1 Prawa budowlanego. Zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 151 p.p.s.a stanowiło, bowiem wynik kontroli dokonanej przez ten Sąd legalności zaskarżonych aktów. Stąd też oparcie skarżonego wyroku przez Sąd pierwszej instancji na przepisie art. 151 p.p.s.a. było konsekwencją nieuwzględnienia wniesionej skargi z uwagi na brak stwierdzenia uchybień w toku postępowania przed organami administracji, a tym samym Sąd był uprawniony powołać jako podstawę swego rozstrzygnięcia art. 151 p.p.s.a., co też i uczynił. Nie można wobec tego uznać, aby zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez zastosowanie art. 151 p.p.s.a. był uzasadniony, gdy z przyczyn wyżej wskazanych skarga winna była zostać oddalona. Z przytoczonych wyżej względów skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a., gdyż nie miała ona usprawiedliwionych podstaw.