I OSK 1284/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Joanna Runge –Lissowska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 18 września 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Niepołomice od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 436/08 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia [...] września 2000 r. nr [...] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność M. P., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr X o powierzchni [...] ha, na działki od nr A do nr Z, przy czym działki od nr F do nr K zostały przeznaczone pod drogę gminną celem stworzenia dojazdu do pozostałych wydzielonych działek i orzeczono o ich przejściu na własność Gminy N. Powyższą decyzję wydano na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2000 r. ustalającej lokalizację całego osiedla w N. wraz z drogami jako zgodną z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2005 r. Gmina N. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] września 2000 r. w części dotyczącej wydzielonych działek pod drogę gminną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji, a następnie po zbadaniu wniosku Gminy N. o ponowne rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] września 2006 r. nr [...] Kolegium uchyliło swoją wcześniejszą decyzję w całości i stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia [...] września 2000 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr X w tej części, w której wskazano kategorię drogi jako gminna w odniesieniu do działek o nr od F do K przeznaczonych pod drogi. Przesłanką stwierdzenia nieważności było, to że wbrew art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał lokalizacji dróg gminnych lub innych dróg publicznych, a jedynie budownictwo mieszkaniowe i usługi publiczne. Dlatego też działki wydzielone z przeznaczeniem pod drogę dojazdową, nie mogły z mocy ustawy przejść na własność Gminy N. i stanowić drogi publicznej, lecz jedynie drogę zapewniającą dostęp do drogi publicznej, czyli drogę wewnętrzną. Po tak wydanej decyzji w dniu [...] listopada 2007 r. M. P. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] września 2006 r. zarzucając Kolegium wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i argumentując, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia [...] września 2000 r. wywołała już nieodwracalne skutki, a zatem stosownie do art. 156 § 2 kpa nie ma możliwości stwierdzenia jej nieważności. Wnioskodawca podniósł także, iż stwierdzenie nieważności jedynie części decyzji było uchybieniem, bowiem jeżeli unieważniono część decyzji dotyczącą kategoryzacji dróg, to pozostała część decyzji podziałowej stała się bezprzedmiotowa. Podział nieruchomości dokonywany był bowiem w oparciu o założenie dostępu nowo wydzielonych działek do drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w decyzji z dnia [...] września 2006 r. odmówiło stwierdzenia nieważności tejże decyzji, a następnie po zbadaniu wniosku M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2008 r. Kolegium podkreśliło jednocześnie, iż wbrew twierdzeniom wnioskodawcy istnieje możliwość stwierdzenia nieważności części decyzji i na potwierdzenie swojego stanowiska powołało się na konkretne orzeczenia sądów. Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] marca 2008 r. M. P. w ustawowym terminie zaskarżył do sądu administracyjnego. W uzasadnieniu skargi powtórzono zarzuty podnoszone w postępowaniu administracyjnym. Wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 436/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie i poprzedzającą ją decyzję tego samego organu. Uzasadniając wydane orzeczenie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przesłanek niż w niej podniesione. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie było zbadanie, czy decyzja tego organu z dnia [...] września 2006 r. nr [...] nie była dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 kpa, tymczasem Kolegium w ogóle nie zbadało jednej z podstawowych przesłanek, jaką jest ocena dopuszczalności wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Gminę N. Zgodnie z art. 28 kpa stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy dane postępowanie. Z wnioskiem o podział nieruchomości może natomiast wystąpić – jak podkreślił to Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 maja 1995 r., sygn. akt III ARN 16/95 (opubl. OSNAP z 1995 r. Nr 21, poz. 258) – jedynie osoba dysponująca tytułem własności lub użytkowania wieczystego danego gruntu. Tylko taki podmiot jest władny dysponować nieruchomością w ramach przysługującego mu prawa i ma interes prawny, aby żądać określonych czynności organu. Podmiot ten jest tym samym stroną postępowania administracyjnego i jako taki może żądać wszczęcia postępowania "nadzwyczajnego" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Powyższy pogląd, jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny, od dawna jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym i jest nadal aktualny. Skoro zatem Gmina N. nie była w dacie dokonywania podziału działki nr X (tj. w dniu [...] września 2000 r.) ani jej właścicielem, ani współwłaścicielem lub użytkownikiem wieczystym, to nie miała interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności decyzji podziałowej, a jedynie interes faktyczny. Gmina N. nie była stroną w postępowaniu o podział nieruchomości, w związku z czym nie mogła swoim wnioskiem skutecznie wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Z tych też względów Sąd I instancji stwierdził, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wydając zaskarżoną decyzję dopuściło się naruszenia przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 Nr 46, poz. 543 ze zm.) i wskazał, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ powinien w pierwszej kolejności zbadać kwestię dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek Gminy N. W ustawowym terminie Gmina N. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Wyrok zaskarżyła w całości i wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych prawem. Skargę kasacyjną oparto na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) tj.: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 września 2000 r.; - oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 kpa w zw. z art. 28kpa w zw. z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dniu 20 września 2000 r. W uzasadnieniu podniesiono, iż – wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku - nie tylko strona postępowania zwykłego może wystąpić z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 157 § 2 kpa, bowiem wniosek taki może złożyć również podmiot, który wprawdzie nie był stroną postępowania zwykłego ale jego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 2164/92. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie z uwagi na unormowanie zawarte w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Gmina N. winna być uznana za stronę postępowania o stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] września 2000 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, skoro decyzja ta wywołała skutek polegający na przejściu z mocy prawa na własność gminy gruntów wydzielonych pod drogi publiczne. Bezsprzecznie bowiem skutki stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji będą dotyczyły również interesu prawnego Gminy N. Poza tym z samej treści decyzji wynika, iż Gmina N. była stroną postępowania o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości, bowiem decyzja ta w rozdzielniku wskazuje jako stronę – Zarząd Miasta i Gminy Niepołomice. Strona skarżąca podkreśliła, że czym innym jest legitymacja do złożenia wniosku o podział nieruchomości stosownie do art. 97 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a czym innym przymiot strony w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. stwierdził, iż zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a argumenty zawarte w skardze kasacyjnej są chybione. Powołał się w tym zakresie na orzecznictwo sądów administracyjnych tj. na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja, sygn. akt II FSK 818/05 i z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 460/05 oraz postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 11 czerwca 2008 r., sygn. akt I SA/Bk 197/08. W związku z powyższym wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 157 §2 kpa w zw. z art. 28 kpa. w zw. z art. 98 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami jest uzasadniony. Rolą Sądu I instancji w niniejszej sprawie było dokonanie kontroli pod względem zgodności z prawem decyzji organów administracji publicznej zapadłych w szczególnym trybie, to znaczy w postępowaniu nadzorczym, mającym na celu weryfikację decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądowo administracyjnym utrwalił się pogląd o samodzielnym charakterze tego postępowania, którego wszczęcie rozpoczyna nowe postępowanie w stosunku do postępowania przeprowadzonego w trybie zwykłym. Rozstrzygające w tym postępowaniu organy obowiązane są przestrzegać ogólnych reguł procedury administracyjnej, Istota skargi kasacyjnej sprowadza się do zagadnienia czy gmina ma legitymację do wystąpienia z wnioskiem o wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, którą sama wydała. Zagadnienia przymiotu strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie da się ująć w żadne reguły. Można ten przymiot mieć w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej a nie mieć go w postępowaniu zwykłym. Z tego powodu w każdej sprawie należy tę kwestię rozważyć indywidualnie badając jakiego interesu prawnego będą dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stroną postępowania o podział nieruchomości może być właściciel lub użytkownik wieczysty. Tylko te podmioty legitymują się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości z którym art. 28 kpa wiąże interes prawny, który warunkuje bycie stroną w postępowaniu administracyjnym. Przepis art. 28 k.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Gmina N. swój interes prawny wywodzi z prawa własności. Zgodnie z art. 98 ust.1 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne (....) z nieruchomości , której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy (...) z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Składowi orzekającemu znany jest fakt, iż zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są rozbieżne poglądy w kwestii, posiadania przez samorząd terytorialny przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym organ tej jednostki rozstrzygał sprawę indywidualną w drodze decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice z dnia [...] września 2000r. ma walor ostatecznej na jej podstawie skarżąca kasacyjnie gmina stała się właścicielem działek o nr od F do K przeznaczonych w tej decyzji pod drogi gminne. Tytuł własności do wyżej wymienionych działek legitymuje gminę do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, na mocy której powstały wyżej wymienione działki, w części dotyczącej tych działek. W tej sytuacji stwierdzić należy, ze skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy, co prowadzi do uchylenia wyroku na zasadzie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek wyrażający się faktem, że to Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice wydał decyzję, która jest przedmiotem niniejszej sprawy. W tej sytuacji obciążenie kosztami postępowania kasacyjnego M. P. Sąd uznał za nieuzasadnione. :