II OSK 1109/11

II OSK 1109 / 11 POSTANOWIENIE Dnia 9 czerwca 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o. o. w Z. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 114/11 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi [...] Spółki z o. o. w Z. na uchwałę Rady Miasta Zgorzelec z dnia 7 lipca 2008 r. nr 404/10 w przedmiocie uchwalenia zmian miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia oddalić skargę kasacyjną. II OSK 1109 / 11 UZASADNIENIE Zaskarżonym postanowieniem z dnia 10 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu odrzucił skargę [...] Spółki z o. o. w Z. na uchwałę Rady Miasta Zgorzelec z dnia 7 lipca 2008 r. w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dzielnicy Zgorzelec Północ w Zgorzelcu w rejonie ul. Słowackiej. Sąd pierwszej instancji wskazał na tryb wnoszenia skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.- zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) oraz przytoczył wymogi art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.). Sąd stwierdził, że pismem wniesionym do Urzędu Miasta Zgorzelec w dniu 8 października 2010 r. pełnomocnik strony skarżącej wezwał Radę Miasta Zgorzelec do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem skarżonej uchwały. Pismem z dnia 19 listopada 2010 r. (doręczonym pełnomocnikowi Spółki w dniu 25 listopada 2010 r.) Burmistrz Miasta Zgorzelec poinformował stronę skarżąca o wyznaczeniu terminu zakończenia rozpatrywania wezwania na dzień 31 stycznia 2011 r. z uwagi na zawiłość sprawy oraz na fakt, że nie wyłonił się nowy skład Rady Miasta Zgorzelec. Zdaniem Sądu pismo to nie stanowi jednak odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcie sprawy jest też, w ocenie Sądu pierwszej instancji, fakt podjęcia przez Radę Miasta Zgorzelec w dniu 19 stycznia 2011 r. uchwały w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z uwagi, bowiem na brak odpowiedzi na wezwanie w terminie sześćdziesięciu dni od dnia doręczenia wezwania, termin do wniesienia skargi w rozpoznawanej sprawie upłynął w dniu 7 grudnia 2010 r. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu została natomiast wniesiona przez pełnomocnika Spółki w dniu 15 lutego 2011 r. (data stempla pocztowego), czyli z uchybieniem terminu określonego w ww. przepisie art. 53 § 2 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż doręczenie po upływie sześćdziesięciu dni odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie powoduje otwarcia nowego trzydziestodniowego terminu do wniesienia skargi. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. ją odrzucił. O zwrocie stronie skarżącej uiszczonego wpisu postanowiono z mocy art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniosła [...] Sp. z o.o. w Z., zaskarżając go w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, polegające na błędnej wykładni przepisu art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym, a w konsekwencji niezastosowaniu przepisu art. 35 § 2 i § 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., tj. przyjęcie, że do instytucji wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie stosuje się terminów załatwienia spraw administracyjnych wynikających z art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. oraz z art. 36 § 1 i § 2 k.p.a., a tym samym skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wniesiona przy uwzględnieniu i z zachowaniem ww. terminów, jest spóźniona i dlatego podlega odrzuceniu; 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, to jest art. 53 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 101 § 3 w zw. z art. 102a ustawy o samorządzie gminny poprzez błędne przyjęcie, że skuteczne wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, o której mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, możliwe jest wyłącznie w terminach przewidzianych w art. 53 § 2 p.p.s.a i tym samym dla ustalania terminu do wniesienia skargi bez znaczenia pozostają terminy załatwiania spraw administracyjnych, do których odsyła przepis art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym a także wyłączenie zawarte w przepisie art. 102a tej ustawy. Wskazując powyższe zarzuty, skarżąca Spółka na podstawie "art. 145" p.p.s.a. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka powtórzyła stan faktyczny sprawy, a następnie wskazała na przesłanki dopuszczalności wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. W ocenie skarżącej nawet przy odpowiednim stosowaniu przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. do skarg na uchwały organu gminy, wnoszonych na podstawie przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, mimo wyłączenia zawartego w art. 102a tej ustawy, nie sposób zgodzić się na całkowite pominięcie przepisu art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który nakazuje w tym przypadku stosowanie terminów przewidzianych do rozpoznania spraw administracyjnych, czyli terminów, o których mowa w art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Przyjęcie, bowiem za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym stanowiska o dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminu wyłącznie w terminach określonych w art. 53 § 2 p.p.s.a. wymagałoby przyjęcia jako reguły bezzwłoczne załatwianie spraw przez organy administracyjne, co jest absolutnym wyjątkiem zwłaszcza w przypadku podejmowania uchwał przez samorządowe organy kolegialne. Strona skarżąca stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że przy wnoszeniu skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zastosowanie mają wyłącznie terminy wnoszenia skargi ustalone w oparciu o art. 53 § 2 p.p.s.a., który jest także stosowany, a zatem nie wyłącznie lub w zamian, lecz obok przepisu art. 35 § 2 i § 3 k.p.a. oraz art. 36 § 1 i § 2 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Oceniając zasadność podniesionych w kasacji zarzutów w granicach określonych w art. 183 § 1 p.p.s.a. zauważyć należało, iż w ustalonym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym sprawy, podstawową kwestię wymagającą rozstrzygnięcia pozostawała wzajemna relacja przepisów art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Wyjaśnienie tej okoliczności pozwoli, bowiem przesądzić, czy wniesiona w niniejszej sprawie skarga na uchwałę Rady Miasta Zgorzelec w dniu 15 lutego 2011 r.(data stempla pocztowego) została wniesienia z zachowaniem ustawowego terminu. W tym też zakresie przede wszystkim należało przyjąć, iż słusznie zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i sam skarżący za podstawę wyjaśnienia powyższych wątpliwości przyjmują uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA 2007, z. 3, poz. 60). Stanowisko zaprezentowane w powyższej uchwale podziela również Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny we wskazanej wyżej uchwale, z analizy przepisu art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że już z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa rozpoczyna bieg termin sześćdziesięciu dni na wniesienie skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Istotne w okolicznościach niniejszej sprawy jest też to, iż doręczenie po upływie sześćdziesięciu dni od dnia doręczenia wezwania, odpowiedzi na wezwanie o usunięciu naruszenia prawa, nie powoduje otwarcia nowego trzydziestodniowego do wniesienia skargi. Przepis art. 52 p.p.s.a. wprowadza ważną zasadę, według której wniesienie skargi do sądu administracyjnego jest dopuszczalne po wyczerpaniu środków zaskarżenia na etapie postępowania przed organami administracji publicznej, jeżeli ustawa przewiduje takie środki w sprawie będącej przedmiotem skargi, a jeżeli środki zaskarżenia nie są przewidziane, wniesienie skargi jest dopuszczalne po uprzednim, a więc przed wniesieniem skargi, wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa. Wniesienie, zatem skargi na podstawie art. 101 ust. 1, na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, ustawa o samorządzie gminnym uzależnia od bezskutecznego wezwania organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, przy czym do tego wezwania stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Analiza art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 k.p.a. nie daje jednak podstaw do wnioskowania, że po stronie organu powstaje uprawnienie do załatwiania wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania oraz że tego rodzaju uprawnienie organu gminy jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ gminy. Z przepisów tych wynika tylko tyle, że organ gminy powinien załatwić wezwanie bezzwłocznie, ewentualnie nie później niż w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Przeciwko takiemu stanowisku nie może przemawiać to, że załatwienie wezwania przez radę gminy wymaga zwołania posiedzenia rady, na co potrzeba stosownego czasu. Należy bowiem zwrócić uwagę, że przepis ten dotyczy nie tylko spraw skomplikowanych, ale także i prostych, a ponadto nie tylko uchwał rady gminy, ale również zarządzeń innych organów gminy. Nie sposób więc przyjąć, bez względu na to, jaki akt i jakiego organu jest zaskarżany, że z przepisu art. 101 ust. 3 w związku z art. 35 k.p.a. wynika jednolity termin załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia wynoszący dwa miesiące. Należy wreszcie mieć na uwadze, że ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i swoje stanowisko przedstawi w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska odnośnie złożonego wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Powyżej przytoczone poglądy, zawarte we wskazanej na wstępie uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego czyniły bezzasadnym zarzut zaprezentowany we wniesionej kasacji dotyczący naruszenia art. 101 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 § 2 i 3 k.p.a. Również bezskuteczny pozostaje zarzut naruszenia art. 53 § 2 w związku z art. 101 § 3 i art. 102a ustawy o samorządzie gminnym. W powyżej cytowanej uchwale wykazano, dlaczego przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. znajduje zastosowanie w sprawach ze skarg wnoszonych do Sądu na uchwały określonych organów. Podkreślić należy, że ustawa o samorządzie gminnym w żaden sposób nie wiąże wniesienia skargi z terminem załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Z powyższych względów, wobec nie wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.