I OSK 1302/08

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz Sędziowie: sędzia NSA Ewa Dzbeńska (spr.) sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Obrony Narodowej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 188/08 w sprawie ze skargi T. P. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie przyznania należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego Organizacji Narodów Zjednoczonych w Gruzji oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 188/08 uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z [...] listopada 2007 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z [...] sierpnia 2007 r. nr [...] o przyznaniu T. P. należności zagranicznej z tytułu pełnienia służby w charakterze obserwatora wojskowego Organizacji Narodów Zjednoczonych w Gruzji. Orzeczenie zapadło w następującym stanie faktycznym: T. P. decyzją Ministra Obrony Narodowej z [...] marca 2007 r., nr [...] został skierowany, z jednoczesnym pozostawieniem na stanowisku służbowym ostatnio zajmowanym w kraju, do wykonywania zadań na stanowisku obserwatora wojskowego w misji Organizacji Narodów Zjednoczonych w Gruzji (UNOMIG). Zadania te poza granicami kraju pełnił on od dnia [...] kwietnia 2007 r. Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2007 r. ww. oficer wystąpił o przyznanie mu za okres pełnienia służby poza granicami kraju pieniężnej należności zagranicznej. W następstwie rozpatrzenia powyższego wniosku Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], działając w oparciu o przepisy art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. - o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) w zw. z § 12 ust. 1 pkt 1, ust. 2–7 i § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. - w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.; dalej: rozporządzenie MON), przyznał wnioskodawcy, od maja 2007 r., należność zagraniczną pomniejszoną o kwotę środków pieniężnych wypłaconą mu przez Organizację Narodów Zjednoczonych. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż stosownie do art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r., żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa przysługuje należność zagraniczna. Wysokość i szczegółowe warunki jej przyznawania zostały zaś określone w rozporządzeniu MON. W myśl § 12 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia służby poza granicami kraju w charakterze obserwatora wojskowego, wypłaca się miesięczną należność zagraniczną w wysokości określonej przy zastosowaniu mnożnika bazowego, który dla oficerów starszych wynosi 3,6. Kwotą bazową w rozumieniu tego przepisu jest stawka dodatku zagranicznego bazowego ustalonego dla państwa, w którym żołnierz pełni służbę, na podstawie przepisów w sprawie dodatku zagranicznego i świadczeń przysługujących członkom służby zagranicznej wykonującym obowiązki służbowe w placówce zagranicznej. Od dnia 1 maja 2007 r. wynosi ona dla Gruzji 617 USD. Stosownie natomiast do § 12 ust. 2 cytowanego rozporządzenia, stawkę należności zagranicznej zmniejsza się o kwotę środków pieniężnych wypłaconych miesięcznie żołnierzowi zawodowemu przez misję organizacji międzynarodowej lub sił wielonarodowych. Z dokumentów przedstawionych przez żołnierza wynika, że od misji UNOMIG otrzymuje on należności pieniężne w stawce dziennej w wysokości 70 USD. Zatem zdaniem organu przysługująca mu od dnia 1 maja 2007 r. miesięczna należność zagraniczna w wysokości 3,6 krotności wyżej wskazanej stawki dodatku zagranicznego bazowego (tj. 2221,2 USD miesięcznie), pomniejszona została o kwotę środków pieniężnych wypłacanych przez misję. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. P. podniósł że uznanie wypłacanego mu przez Misję Obserwacyjną ONZ w Gruzji dodatku na utrzymanie na misji (MSA) za "należność zagraniczną", faktycznie pozbawiło go należności zagranicznej przysługującej mu od władz polskich. Jego zdaniem środki otrzymywane od misji ONZ nie mają charakteru należności zagranicznej ,lecz służą pokryciu kosztów zakwaterowania i wyżywienia gdyż obserwatorom wojskowym nie przysługuje wynikające z art. 24 ust. 7 pkt 1 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych zakwaterowanie i wyżywienie. Minister Obrony Narodowej, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], utrzymał swoją decyzję z [...] sierpnia 2007 r. w mocy, powtarzał argumentację podniesioną w uprzednio podjętym rozstrzygnięciu. Organ podniósł ponadto, iż stosownie do uregulowań zawartych w § 28 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 25 maja 2004 r. w sprawie pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa (Dz. U. Nr 140, poz. 1479 ze zm).; żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego, wyżywienie i zakwaterowanie przysługuje w czasie pobytu w jednostce wojskowej przygotowującej go do służby poza granicami państwa, od dnia rozpoczęcia przygotowania poza rejonem stacjonowania jednostki, w której pełni służbę, do dnia przekroczenia granicy oraz po powrocie do kraju od dnia przekroczenia tej granicy w drodze powrotnej, do dnia skierowania na urlop zdrowotny po powrocie do kraju. Na powyższą decyzję T. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając rozstrzygnięciu błędy w ustaleniach faktycznych polegające na przyjęciu, że wypłacenie mu dodatku na utrzymanie na misji stanowi część przysługującej mu należności zagranicznej oraz naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że jako żołnierz zawodowy pełniący służbę poza granicami kraju nie posiada prawa do bezpłatnego zakwaterowania i wyżywienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 lipca 2008 r. uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Obrony Narodowej oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] sierpnia 2007 r. uznając, że dokonując zmniejszenia przysługującej skarżącemu kwoty należności zagranicznej, o kwoty wypłaconego mu przez misję dodatku, organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy. Sąd zważył, iż stosownie do treści art. 73 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 11 września 2003 r., wśród innych należności pieniężnych otrzymywanych przez żołnierza zawodowego, znajdują się również należności związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Uszczegółowieniem tego uprawnienia jest przepis art. 102 ust. 3 ustawy, zgodnie z którym żołnierzowi zawodowemu w czasie wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa przysługuje należność zagraniczna oraz mogą być przyznane inne należności pieniężne, odpowiednio do warunków pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. W ocenie Sądu analiza tego przepisu prowadzi do wniosku, że po pierwsze żołnierzowi zawodowemu w czasie wykonywania powyższych obowiązków przysługują: obligatoryjnie "należność zagraniczna" i – fakultatywnie – "inne należności pieniężne" (odpowiednio do warunków służby). Po drugie, charakter "należności zagranicznej" przybiera postać dodatkowej, autonomicznej gratyfikacji za pełnienie zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa. Na taki jej charakter wskazuje wykładnia celowościowa, bowiem każda służba pełniona poza granicami kraju i to w warunkach zagrożonych bądź objętych konfliktem zbrojnym, nakłada na żołnierza o wiele większe zadania i niebezpieczeństwa, aniżeli pełniona w macierzystej jednostce wojskowej w warunkach pokojowych. Metodologia naliczania należności zagranicznej przedstawiona w zaskarżonej decyzji zdaniem Sądu nie narusza prawa. Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, że kwotę tą należało pomniejszyć o dzienną stawkę 70 USD otrzymywaną przez skarżącego ze środków misji. Wprawdzie § 12 ust. 2 rozporządzenia MON przewiduje, iż stawkę należności zagranicznej, wynikającą z ust. 1, zmniejsza się o kwotę środków pieniężnych wypłaconych miesięcznie żołnierzowi zawodowemu przez misję organizacji międzynarodowych lub sił wielonarodowych. Jednakże – w ocenie Sądu – aby owe wypłacone środki pieniężne mogły pomniejszyć kwotę należności zagranicznej muszą mieć one charakter tej należności, co wynika z wykładni systemowej tego przepisu. W innej bowiem sytuacji, należność zagraniczna utraciłaby charakter autonomicznej gratyfikacji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżącemu, jak wynika z treści pisma Dyrektora Finansowego Misji Obserwacyjnej ONZ w Gruzji z dnia [...] czerwca 2007 r., wypłacono jedynie dodatek "na utrzymanie na misji", w tym na zakwaterowanie, posiłki i wydatki uboczne. Zatem można ten dodatek, zdaniem Sądu, uznać co najwyżej za "inne należności pieniężne", o których mowa w art. 102 ust. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Ponadto, przyznając skarżącemu wyrównanie należności od maja 2007 r. organ dopuścił się naruszenia § 12 ust. 5 rozporządzenia MON, zgodnie z którym należność zagraniczną wypłaca się za okres od dnia przekroczenia granicy państwowej Rzeczypospolitej Polskiej w drodze za granicę – do dnia jej ponownego przekroczenia w drodze powrotnej do kraju. W niniejszej sprawie skarżący przekroczył bowiem granicę Polski już w dniu [...] kwietnia 2007 r., a nie w dniu 1 maja 2007 r. i w tej sytuacji, stosownie do odniesienia zawartego w § 12 ust. 7 ww. rozporządzenia, należało przyznać skarżącemu należność zagraniczną za każdy dzień kwietnia w 1/30 części jej miesięcznej stawki (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Sąd podzielił natomiast pogląd organu, iż żołnierzowi skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w misji pokojowej ONZ (jak ma to miejsce w niniejszej sprawie), bezpłatne zakwaterowanie i wyżywienie nie przysługuje za okres od dnia przekroczenia granicy kraju w drodze na misję, aż do dnia przekroczenia jej w drodze powrotnej do kraju. W ocenie Sądu prawodawca w przepisach art. 24 ust. 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. oraz § 24 i § 28 rozporządzenia Rady Ministrów, wyraźnie kładzie nacisk na cezurę czasową. Czym innym jest bowiem skierowanie do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa, a czymś zupełnie innym faktyczne pełnienie tej służby już poza granicami państwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Minister Obrony Narodowej zarzucając orzeczeniu naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające na dokonaniu przez Sąd błędnej wykładni art. 102 ust. 3 ustawy – o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia MON poprzez przyjęcie, iż kwota należności zagranicznej przysługującej żołnierzowi zawodowemu skierowanemu do pełnienia zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego do misji organizacji międzynarodowej (określona w § 12 ust. 1 rozporządzenia MON), podlega zmniejszeniu o kwotę środków pieniężnych wypłaconych miesięcznie żołnierzowi zawodowemu przez misję organizacji międzynarodowej, z wyłączeniem kwoty środków pieniężnych otrzymanych przez żołnierza zawodowego od misji organizacji międzynarodowych, które w myśl przepisów wewnętrznych tej organizacji są przeznaczone na utrzymanie obserwatora wojskowego, w tym na wyżywienie i zakwaterowanie i w związku z tym uznanie przez sąd pierwszej instancji, że T. P. przysługuje należność zagraniczna, pomimo, iż oficer ten otrzymywał miesięcznie od misji organizacji międzynarodowej kwotę środków pieniężnych wyższą od miesięcznej kwoty należności zagranicznej. Ponadto kasator zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów postępowania tj.: -art. 133 § 1 zd. 1 ustawy p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego - w oparciu o materiał zgromadzony w aktach sprawy – polegających na uznaniu, iż kwota środków pieniężnych otrzymanych przez T. P. od misji ONZ w Gruzji był realizacją uprawnienia żołnierzy zawodowych skierowanych do pełnienia służby poza granicami państwa w charakterze obserwatorów do bezpłatnego wyżywienia i zakwaterowania, o którym mowa w art. 20 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003r. - art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie treści § 28 ust. 1 i ust. 2 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 3 i § 24 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów, -art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. oraz § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia MON poprzez wydanie wadliwego orzeczenia. W oparciu o tak sformułowane zarzuty Minister Obrony Narodowej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 lipca 2008 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozstrzygnięcia sądowi pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną T. P. wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, przesłanki nieważności postępowania wyliczone w art. 183 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 102 ust. 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. oraz § 12 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia MON jest nieuzasadniony. Przy dokonywaniu wykładni przepisów prawa ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej jest niedopuszczalne. Dokonując wykładni niezbędne jest wprowadzanie wykładni celowościowej oraz wykładni systemowej. Nie jest dopuszczalne prowadzenie wykładni w oderwaniu od całości regulacji prawnej w danej ustawie oraz w innych ustawach lub przepisach wydanych na podstawie delegacji ustawowej. Z Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z jej preambuły oraz przyjętych zasad wynika obowiązek uwzględnienia takich wartości jak sprawiedliwość, poszanowanie prawa własności, proporcjonalność stosowanych środków prawnych przy rozstrzygnięciach negatywnych. Takie wartości wynikają też z regulacji przyjętej w Kodeksie postępowania administracyjnego, która nakazuje dokonywanie wykładni mając na uwadze słuszny interes strony. Takiej wykładni dokonano w zaskarżonym wyroku wskazując na zastosowanie wykładni systemowej Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 16 czerwca 2004 r. - w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1698 ze zm.; dalej: rozporządzenie MON), zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 102 ust. 4 ustawy z dnia 11 września 2003 r. - o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz.U. Nr 179, poz. 1750 ze zm.) Przepis art. 102 pkt. 3 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowi, ze żołnierzowi zawodowemu w czasie wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa przysługuje należność zagraniczna oraz inne należności pieniężne. O tym co stanowi inne należność pieniężne mówi przepis art. 73 pkt.1 ppkt.1 do 9 ustawy - o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. W pkt. 8 tego przepisu ustawodawca wymienił należności związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej poza granicami kraju. W rozporządzeniu z 16 czerwca 2004 r. - w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa Minister Obrony Narodowej w § 12 pkt. 2 użył sformułowania "środki pieniężne". O kwotę środków pieniężnych wypłaconych miesięcznie żołnierzowi zawodowemu przez misję organizacji międzynarodowej lub sił wielonarodowych zmniejsza się należność zagraniczną. Zarówno w ustawie z dnia 11 września 2003 r. - o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych jak również w cytowanym rozporządzeniu z dnia 16 czerwca 2004r. nie ma definicji pochodzącej od prawodawcy co należy rozumieć przez określenie "środki pieniężne". Nie ma również we wspomnianych przepisach regulacji prawnej, która pozwalałaby na potrącenie z należności zagranicznej wypłacanej przez ONZ diety, na pokrycie kosztów utrzymania i zakwaterowania obserwatora podczas służby na Misji Obserwacyjnej ONZ. Skoro brak regulacji prawnych w tym zakresie to potrącenie z należności zagranicznej wypłacanej przez ONZ diety, na pokrycie kosztów utrzymania obserwatora wojskowego nie ma umocowania w przepisach prawa. Tego rodzaju potrącenie stawiałoby żołnierza skierowanego do wykonywania obowiązków służbowych poza granicami państwa w charakterze obserwatora wojskowego w gorszej sytuacji od innych żołnierzy pełniących służbę w misjach zagranicznych, którym ustawodawca zapewnia zakwaterowanie i wyżywienie oraz wypłaca należności zagraniczną. Za takim stanowiskiem przemawia nowelizacja cytowanego rozporządzenia, które rozporządzeniem z dnia 4 marca 2009 r. Ministra Obrony Narodowej zmieniającym rozporządzenie w sprawie należności pieniężnych żołnierzy zawodowych pełniących służbę poza granicami państwa (Dz. U. z dnia 17 marca 2009 r.) w § 14 stanowi, że "Stawkę należności zagranicznej (...) zmniejsza się o kwotę środków pieniężnych wypłaconych miesięcznie żołnierzowi zawodowemu przez upoważniony organ organizacji międzynarodowej lub sił wielonarodowych, z wyłączeniem środków pieniężnych przeznaczonych na zakwaterowanie i wyżywienie. Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a jest także nieusprawiedliwiony. Zgodnie z tym przepisem Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba, że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Ten przepis z kolei nakłada na organ obowiązek przesłania, wraz ze skargą i odpowiedzią na nią, akt sprawy. Akta sprawy, o których mowa w obu tych przepisach oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie, której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego. Należy, zatem przyjąć, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do Sądu. Na podstawie tych właśnie przekazanych przy skardze akt sprawy i znajdującego się w nich dokumentu, wystawionego przez Dyrektora Finansowego Misji Obserwacyjnej ONZ w Gruzji z dnia [...] czerwca 2007 r., wynika, że T. P. wypłacono jedynie dietę "na utrzymanie na misji", w tym na zakwaterowanie, posiłki i wydatki uboczne. W świetle powyższego zarzut wadliwego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o ten przepis nie może odnieść zamierzonego skutku. Mając powyższe na uwadze skarga kasacyjna podlega oddaleniu na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.